II SA/Lu 792/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2024 r., znak: SKO.41/1348/OS/2024 w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Bychawy z dnia 8 lutego 2024 r., znak: OPS-II.SR.4601.145.2.2022. Zaskarżoną do sądu decyzją z 14 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. R. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z 8 lutego 2024 r., w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z 11 listopada 2022 r. organ I instancji przyznał skarżącej zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na czwórkę dzieci, na okres zasiłkowy od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. W związku z uzyskaniem informacji, że mąż skarżącej uzyskał od dnia 1 maja 2023 r. dochód w postaci emerytury rolniczej, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nadpłaty świadczeń rodzinnych przyznanych ww. decyzją z 11 listopada 2022 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 8 lutego 2024 r. Burmistrz ustalił nadpłatę świadczeń rodzinnych za okres od 1 września 2023 r. do 31 października 2023 r. w wysokości 484,28 i uznał tą kwotę jako świadczenia nienależnie pobrane podlegające zwrotowi. Ponadto organ zażądał zwrotu ww. kwoty świadczeń wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowe wyliczenia dochodu rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego w postaci emerytury rolniczej męża skarżącej oraz wyliczenia kwot nienależnie pobranych świadczeń, po uwzględnieniu tego dochodu. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, że organ nie ustalił, ile faktycznie wynosi emerytura uzyskiwana przez męża (nie ustalono, czy jest to kwota brutto czy netto). Po rozpatrzeniu odwołania wskazaną na wstępie decyzją z 14 czerwca 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 8 lutego 2024 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją KRUS z 2 czerwca 2023 r. mężowi skarżącej przyznano emeryturę rolniczą w wysokości 1.626 zł (do wypłaty). Świadczenie to, uzyskane w okresie, na jaki weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych, stanowi dochód, którego uwzględnienie spowodowało przekroczenie ustawowej kwoty kryterium dochodowego dla rodziny składającej się z 6 osób o 2,13 zł. W dalszych wywodach Kolegium przedstawiło szczegółowe wyliczenia w zakresie ustalenia dochodu rodziny, należnych świadczeń po uwzględnieniu dochodu uzyskanego oraz różnicy między kwotą świadczeń wypłaconych i przysługujących, stanowiącą nienależnie pobrane świadczenie. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium E. R. zażądała uchylenia decyzji organów obydwu instancji, zarzucając rażące naruszenie prawa przez uwzględnienie dochodu uzyskanego z emerytury męża, bez wskazania, czy jest to kwota brutto czy netto. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 11 września 2024 r. (sygn. II SA/Lu 604/24) sąd odrzucił skargę, uznając, że skarżąca nie usunęła w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. W wyniku zażalenia skarżącej, postanowieniem z 25 września 2024 r., wydanym w trybie autokontroli, sąd uchylił zaskarżone postanowienie z 11 września 2024 r. Po uprawomocnieniu się postanowienia sprawie nadano obecną sygnaturę – II SA/Lu 792/24. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja Burmistrza B. z 8 lutego 2024 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a., należało uchylić również tą decyzję. Ponadto należy przypomnieć, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od zasadności argumentacji podniesionej w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – argumenty podniesione w skardze nie są zasadne, jednak Sąd z urzędu dostrzegł takie błędy organów, które musiały skutkować uchyleniem decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323, ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W świetle ust. 1 przywołanego przepisu osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W rozpoznawanej sprawie, w wyniku uwzględnienia dochodu uzyskanego w okresie, za jaki weryfikowane jest prawo do świadczeń (okres świadczeniowy 2022/2023) oraz ponownego przeliczenia dochodu rodziny, organy doszły do wniosku, że dochód rodziny skarżącej przekracza wysokość ustawowego kryterium dochodowego dla rodziny (6-osobowej), od którego uzależnione jest przyznanie świadczeń. W efekcie zastosowania tzw. zasady "złotówka za złotówkę", prowadzącej do pomniejszenia należnych świadczeń o kwotę przekroczenia kryterium dochodowego, organy dokonały ponownego przeliczenia świadczeń i doszły do konkluzji, że skarżącej wypłacono zasiłki rodzinne z dodatkami w wysokości wyższej niż należna – uwzględniająca przekroczenie kryterium dochodowego. po uwzględnieniu dochodu uzyskanego i zastosowaniu wspomnianej zasady. Skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze do sądu kwestionuje uwzględnienie przy ustalaniu dochodu rodziny dochodu uzyskanego przez jej męża z emerytury rolniczej, wywodząc, że organy nie ustaliły, czy jest to kwota brutto czy netto. Zarzut skarżącej jest całkowicie chybiony, a argumentacja organów w zakresie odnoszącym się do ustalenia dochodu rodziny jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w treści decyzji KRUS z 2 czerwca 2023 r. (k. 22 akt adm.) wskazano kwotę 1.626 zł do wypłaty, a więc kwotę faktycznie otrzymanego dochodu i taką też kwotę uwzględniły organy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł (wyższa kwota kryterium dochodowego obowiązuje w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności – ust. 2; ta sytuacja nie występuje w przypadku rodziny skarżącej). Zgodnie z definicjami ustawowymi zawartymi w art. 3 u.ś.r., dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny (pkt 2), zaś dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (pkt 2a). Z powyższych regulacji wynika, że dla świadczeń wypłacanych w okresie zasiłkowym 2022/2023 rokiem bazowym dla ustalania dochodu członków rodziny i całej rodziny jest rok 2021. Trzeba jednak uwzględniać przepisy o dochodzie utraconym i uzyskanym (art. 5 ust. 4-4c u.ś.r.), co sygnalizuje końcowa część pkt 2a. Ustawa wprowadza dwie odrębne regulacje, dotyczące uwzględniania dochodu uzyskanego przez członka rodziny – pierwszą, odnoszącą się do uzyskania dochodu w roku bazowym, tj. roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 4b u.ś.r.) oraz drugą, odnoszącą się do uzyskania dochodu po roku bazowym, tj. roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 4c u.ś.r.). W rozpoznawanej sprawie dochód uzyskany przez męża skarżącej w 2023 r., w okresie zasiłkowym, podlegał uwzględnieniu na podstawie art. 5 ust. 4c u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Dochód męża skarżącej z emerytury rolniczej, przyznanej decyzją KRUS z 2 czerwca 2023 r. w wysokości 1.626 zł (do wypłaty) spełnia kryteria kwalifikacji jako dochodu uzyskanego w rozumieniu przytoczonego przepisu i powoduje konieczność ponownego przeliczenia dochodu rodziny. Wyliczenia organów obydwu instancji, prowadzące do konkluzji, że doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego dla rodziny 6-osobowej o kwotę 2,13 zł są w pełni prawidłowe. Pomimo niezasadnej argumentacji podniesionej w skardze, sąd dostrzegł z urzędu, że rozstrzygnięcia organów obydwu instancji obarczone są błędem, który skutkuje koniecznością ich uchylenia. Ustalenie, że doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest prawo do zasiłku rodzinnego (oraz dodatków do zasiłku) wymaga ponownego obliczenia wysokości zasiłku, przy uwzględnieniu prawidłowej kwoty dochodu, z zastosowaniem tzw. zasady "złotówka za złotówkę", wyrażonej w art. 5 ust. 3-3b u.ś.r. Obliczając wysokości zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, jaka powinna przysługiwać skarżącej przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego i zastosowaniu ww. zasady organ I instancji popełnił istotny błąd, mogący rzutować na treść rozstrzygnięcia, zaś błędu tego nie dostrzegło Kolegium. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 5 ust. 3 u.ś.r., w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. W przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny (ust. 3a, wyrażający zasadę "złotówka za złotówkę"). Kluczowy dla rozpoznawanej sprawy jest art. 5 ust. 3b u.ś.r., określający sposób wyliczania "łącznej kwoty zasiłków z dodatkami", czyli kwoty należnej stronie, po uwzględnieniu dochodu uzyskanego. Zgodnie z tym przepisem, łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym: (1) zasiłków rodzinnych podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych zasiłków; (2) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 10, art. 11a, art. 12a i art. 13, podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych dodatków; (3) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9, art. 14 i art. 15, podzielonych przez 12. W świetle przywołanych regulacji, istota mechanizmu "złotówka za złotówkę" polega zatem na: (a) ustaleniu średniej wysokości wszystkich zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w całym okresie zasiłkowym (a nie jedynie w miesiącach, w których następuje weryfikacja wysokości przyznanych świadczeń), a następnie: (b) odjęciu od tak ustalonej średniej kwoty, o którą został przekroczony dochód rodziny. Wynik odejmowania (różnica) stanowi kwotę świadczeń, jaka przysługuje danej rodzinie w każdym miesiącu okresu zasiłkowego, po weryfikacji świadczeń przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego. Innymi słowy – ta średnia to kwota zasiłku należnego za każdy miesiąc w danym okresie zasiłkowym. Do tej średniej należy odnosić kwoty zasiłków rzeczywiście wypłacanych w miesiącach, w odniesieniu do których następuje weryfikacja świadczeń. Jeśli kwota rzeczywiście wypłaconych świadczeń (zasiłków z dodatkami) jest wyższa od średniej – jest to kwota nienależnie pobranych świadczeń, podlegająca zwrotowi na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ zamiast obliczyć średnią zasiłków z dodatkami dla całego okresu zasiłkowego (czyli: "łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami" w rozumieniu art. 5 ust. 3b u.ś.r.) obliczył średnią zasiłków z dodatkami dla miesięcy, w odniesieniu do których weryfikował wysokość świadczeń, po uwzględnieniu dochodu uzyskanego (sierpień i wrzesień 2023 r.). Taka metoda jest sprzeczna z treścią art. 5 ust. 3b u.ś.r., jednoznacznie odwołującego się do kwot uzyskanych w danym okresie zasiłkowym, a nie w miesiącach podlegających weryfikacji. Należy przypomnieć w tym miejscu, że zgodnie z definicją ustawową, okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 u.ś.r.). Zastosowanie tej błędnej metody prowadzi do ustalenia zupełnie innych kwot średnich mających stanowić punkt odniesienia dla korekty prawa do zasiłku wraz z dodatkami. Ustalenie prawidłowych kwot zasiłku należnego z dodatkami jest kluczowe dla ustalenia, czy skarżąca pobrała zasiłek w wysokości wyższej od należnej, a zatem czy doszło do pobrania świadczenia nienależnego, a jeśli tak – to w jakiej wysokości. Błędu tego nie dostrzegło Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym organy obydwu instancji wydały decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego, wadliwie stosując art. 5 ust. 3b u.ś.r. Uchybienia te skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z 18 czerwca 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. z 8 lutego 2024 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, skutkować będzie koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Obowiązkiem organu będzie ponowne przeliczenie kwot zasiłków rodzinnych z dodatkami, za miesiące, w których doszło do przekroczenia kryterium dochodowego, po uwzględnieniu dochodu uzyskanego, przy prawidłowym zastosowaniu art. 5 ust. 3b u.ś.r., zgodnie ze wskazaniami sądu wyrażonymi powyżej. Od prawidłowości tych wyliczeń zależne jest ustalenie, czy doszło do pobrania nienależnego świadczenia i w jakiej wysokości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej. Jakkolwiek sąd w tym zakresie orzeka z urzędu, nawet bez wniosku skarżącej, z uwagi na tryb rozpoznania sprawy (art. 210 § 2 p.p.s.a.), to jednak trzeba wskazać, że ze względu na przedmiot sprawy skarżąca była objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, nie wykazała natomiast, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogłyby być objęte zwrotem.