II SA/Lu 794/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie naliczenia opłaty za bezumowne korzystanie z działki oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki z o.o. od pisma Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], w sprawie naliczenia opłaty za bezumowne korzystanie z działki. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że do organu tego wpłynęło pismo Spółki z o.o., nazwane odwołaniem od decyzji Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], dotyczącej naliczenia kwoty 1147 zł za bezumowne korzystanie z działki nr ewid. [...] w B. Strona wnosząca pismo wskazała, iż powyższe pismo Burmistrza należy traktować jako decyzję administracyjną, pomimo braków niektórych elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Kolegium przeanalizowało pismo strony oraz wskazane pismo Burmistrza i stwierdziło, iż nie dotyczą one sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, a więc do pism tych nie ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem organu objęta "odwołaniem" informacja Burmistrza nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu 104 k.p.a., a zatem należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła Spółka z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej je decyzji Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 80 i art. 104 k.p.a., art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. Skarżąca Spółka wskazała, iż przedmiotowe pismo Burmistrza nosi wszelkie znamiona decyzji administracyjnej, gdyż wydane zostało na podstawie przepisów prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu, rozstrzyga władczo o jego prawach i obowiązkach oraz zawiera podpis osoby uprawnionej – Zastępcy Burmistrza . Bezzasadne było zatem stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalności odwołania wniesionego od tej decyzji. Skarżąca podkreśliła, iż prawo narusza również przedmiotowa decyzja Burmistrza . Decyzja ta wydana została na podstawie Zarządzenia nr 7/2010 Burmistrza w sprawie określenia minimalnych stawek czynszu najmu i dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie komunalne. Podstawa prawna omawianej decyzji jest wadliwa, gdyż organ administracji nie wskazuje precyzyjnie przepisu powołanego zarządzenia, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia, a ponadto kwestie objęte przedmiotem tego aktu normatywnego winny być uregulowane – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a: ustawy o samorządzie gminnym w uchwale Rady Gminy, a nie w zarządzeniu Burmistrza Miasta. Do skargi dołączono kopię wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2009 r., II SA/Lu 135/09 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., II OSK 1438/09. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki z o.o. od pisma Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], w sprawie naliczenia opłaty za bezumowne korzystanie z działki. Przepis art. 134 § 1 k.p.a. będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dla oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy wskazane wyżej pismo Burmistrza z dnia [...]., nr [...], informujące Spółkę z o.o. o obowiązku uiszczania na rzecz Gminy wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z działki nr [...] w wysokości 1147 zł miesięcznie stanowi decyzję administracyjną, czy też takiej decyzji nie stanowi. Od rozstrzygnięcia tej kwestii uzależniona jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki nie można przyjąć, że pismo to stanowi decyzję administracyjną. Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną, może się wszakże kwalifikować do rozpatrzenia w trybie skargowym lub wnioskowym (dział VIII k.p.a.), a także w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Organ administracyjny jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć ją wydając decyzję administracyjną (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak. J Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, str. 11-12). Należy również podkreślić, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem, by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, nr 9, poz. 169). Stanowisko to ma pełne zastosowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych przez organy administracji lub przez inne podmioty w drodze decyzji administracyjnych, a nie ma zastosowania w sprawach, które takiego charakteru nie mają. Brak jest jednak podstaw do uznania za decyzję administracyjną pisma organu administracji, które zostało skierowane do adresata tego pisma w innych sprawach, w których organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu brak jest przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę prawną Burmistrzowi do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu stanowiącego własność Gminy. Podstawy takiej nie daje wskazany przez skarżącego przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Przepis art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, iż: "1. Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. 2. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. 3. Wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 2, z wyłączeniem czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 7-9, może być powierzane zarządcom nieruchomości, rzeczoznawcom majątkowym, pośrednikom w obrocie nieruchomościami lub podmiotom, które zatrudniają te osoby. Wyłonienie osób i podmiotów, o których mowa w zdaniu pierwszym, następuje na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych. Z przepisów tych nie wynika w żaden sposób, by ustalając wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu stanowiącego własność Gminy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej. Również pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Zasady ustalania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego, a rozstrzyganie roszczeń wynikających z tych przepisów następuje w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Skoro wskazane wyżej pismo dnia [...]1 r., nr [...], nie stanowiło decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a., to prawidłowo Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania od tego pisma na podstawie art. 134 k.p.a. Odwołanie służy bowiem od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji, a nie od pisma tego organu skierowanego do strony wnoszącej "odwołanie" (por. B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., s. 479). W związku z tym niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasad postępowania określonych w przepisach art. art. 6, 7, 8, 80 k.p.a. Stosownie do tych przepisów na organach administracji publicznej spoczywają obowiązki: - działania na podstawie przepisów prawa (art. 6), - przestrzegania praworządności w toku postępowania, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), - prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), - dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło niniejszą sprawę orzekając o niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego przez skarżącą Spółkę, nie naruszając powyższych przepisów. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie zaś z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło w rozpoznawanej zasady równości wobec prawa, a zarzuty naruszenia tej zasady przez Burmistrza nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie, gdyż wykraczają poza jej granice. Ponownie należy podkreślić, iż sprawa dotycząca ustalenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta wysokości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu stanowiącego własność gminy nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Tym samym nie został w sprawie naruszony powołany art. 78 Konstytucji. Kolegium nie mogło naruszyć także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie stosowało tego przepisu. Przepis ten określa kompetencje rady gminy, a nie dotyczy postępowania odwoławczego. Dołączone do skargi wyroki sądów administracyjnych nie mogą mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, gdyż zostały wydane w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i skargę, jako niezasadną, oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).