II SA/Lu 794/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 września 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...], odmawiającej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania J. S. zasiłku celowego. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż jakkolwiek dochód rodziny strony nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia 30 maja 2011 r., z uwagi na to, że wnioskodawczyni ma już przyznaną pomoc na dożywianie w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 31 czerwca 2011 r. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, iż J. S. wraz z matką tworzą rodzinę, mieszkają razem od wielu lat w mieszkaniu, składającym się z 1 pokoju, kuchni i łazienki. J. S. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dotychczas robiła ona wspólne zakupy dla siebie i dla matki, dbała o czystość w mieszkaniu oraz przygotowywała posiłki odrębne dla siebie i dla matki. Obecnie twierdzi, że nie pomaga w ogóle matce. Matka odwołującej się – H. P. jest osobą w podeszłym wieku, wymaga opieki, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz otrzymuje emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 821,35 zł netto. Organ drugiej instancji nie dał wiary oświadczeniom odwołującej się o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego. O wspólnym gospodarowaniu odwołującej się i jej matki przesądzają, zdaniem Kolegium, wspólne mieszkanie, mały metraż mieszkania, posiadanie stałego dochodu tylko przez matkę odwołującej się, stan zdrowia matki strony niepozwalający na samodzielne dokonywanie przez nią wielu czynności życia codziennego, nawet w sytuacji, gdy ma ona opiekuna w osobie syna. Odwołująca się, nie posiadając stałego źródła dochodu, pozostaje na utrzymaniu matki. W tych warunkach, zdaniem Kolegium, nie ma możliwości prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego przez odwołującą się. Organ drugiej instancji wskazał, że dochód rodziny strony, na który składa się świadczenie emerytalne matki w kwocie 797,82 zł oraz dodatek mieszkaniowy przyznany wnioskodawczyni w kwocie 158,19 zł, wynosi 956,01 zł i nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże, jak podkreśliło Kolegium, sytuacja odwołującej się nie stanowi przesłanki do przyznania jej pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", skoro do końca czerwca 2011 r. strona taką pomoc otrzymuje. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła J. S., nie precyzując zarzutów skargi, a wyrażając niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 27 października 2011 r. skarżąca zarzuciła, iż wbrew stanowisku organów administracji od kwietnia 2010 r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem skarżącej odmowa przyznania jej wnioskowanego zasiłku celowego jest przejawem "wykluczenia społecznego". Skarżąca wskazała, że nie zgadza się na to, by podpisywać wszystkie wymagane przez organy administracji deklaracje i oświadczenia, niezgodne ze stanem faktycznym. Podniosła, iż jak wynika z postanowień WSA w Lublinie wydanych w sprawach: II SA/Lu 611/11, II SA/Lu 612/11, II SA/Lu 613/11, II SA/Lu 794/11 i II SA/Lu 795/11, skarżąca nie jest w stanie samodzielnie występować w postępowaniu sądowym, a jej dochody nie wystarczają na pokrycie miesięcznych kosztów utrzymania koniecznego. Skarżąca zarzuciła, że organy administracji w okresie od 30 listopada 1999 r. (to jest od daty wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...]) do 31 sierpnia 2010 r. przyjmowały, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Nieprawdą jest, jak wskazuje Kolegium, że skarżąca nie posiada dochodu, gdyż jej dochodem jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 158,19 zł. Już z tej tylko przyczyny wadliwe było stwierdzenie przez organy administracji, że skarżąca nie prowadzi odrębnego gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącej nikt nie może zmuszać jej do opieki nad matką, gdyż stanowiłoby to dla skarżącej zagrożenie jej życia i zdrowia. Skarżąca podkreśliła, iż wszystkie podejmowane przez organy czynności zmierzają do odmowy przyznania wnioskowanych przez nią świadczeń, a tym samym naruszają zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżąca domagała się przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie to może stanowić formę pomocy, o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W świetle art. 5 ust. 1 tejże ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 (to jest takim, które znajdują się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, to jest 477 zł – w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub 351 zł – w przypadku osoby w rodzinie. Przyznanie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody, co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej (w tym zasiłek celowy, przyznawany w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania") przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie pomocy pieniężnej na dożywianie, złożony w dniu 30 maja 2011 r., organy administracji mogły zatem udzielić jej wnioskowanej pomocy na okres rozpoczynający się od miesiąca złożenia wniosku, to jest od maja 2011 r. W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowanym, iż decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...], organ pierwszej instancji przyznał skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 300 zł, płatny w trzech ratach po 100 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. Skoro zatem skarżąca w maju i w czerwcu 2011 r., a więc w miesiącu złożenia wniosku i w kolejnym miesiącu miała przyznaną już pomoc na zakup żywności, to ponowne przyznanie świadczenia na ten sam cel w tym samym okresie – mając na uwadze ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w B. oraz dużą liczbę osób ubiegających się o tego rodzaju pomoc – zasadnie zostało ocenione negatywnie. Podkreślić przy tym należy, iż rodzina skarżącej, pomimo odmowy udzielenia wnioskowanego w rozpoznawanej sprawie świadczenia, nie została pozbawiona pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji decyzją z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr [...], przyznał matce skarżącej nieodpłatne dietetyczne obiady w stołówce w okresie od 12 kwietnia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. Ponadto decyzjami z dnia 26 lipca 2011 r., nr [...] oraz z dnia 20 września 2011 r., nr [...], przyznał skarżącej zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie łącznej 600,00 zł (po 100 zł miesięcznie) w okresie od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (akta adm. I inst. w sprawie II SA/Lu 996/11). Sądowi wiadome jest również z urzędu, iż skarżąca miała przyznany zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 100 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2010 r. do 31 marca 2011 r., a wcześniej korzystała z innych form pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w B. W szczególności, jak wynika z zaświadczenia Kierownika OPS w B. z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...], skarżąca pobierała zasiłek stały w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2010 r., którego wypłata została wstrzymana po ustaleniu przez organ pierwszej instancji, że skarżąca pobierała jednocześnie dodatek mieszkaniowy przyznany na dwuosobowe gospodarstwo domowe (k. 5, 51 akt sądowych sprawy II SA/Lu 81/11). Wbrew zarzutom skarżącej nie można więc uznać, że działania organów wobec skarżącej świadczą o chęci spowodowania "wykluczenia społecznego" skarżącej. Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skarżącej. Skarżąca nie zgadza się z zawartym w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji stanowiskiem, iż nie jest ona osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu ocena organów w powyższym zakresie nie nosi znamion dowolności. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 72-73). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca, jak wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego, mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu matki składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a jej dochód stanowi emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie netto 821,35 zł. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Do niedawna nie kwestionowała, iż robiła zakupy dla siebie i matki, dbała o czystość w mieszkaniu, przygotowywała odrębne posiłki dla siebie i dla matki (poza obiadem), prała, załatwiała sprawy urzędowe. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. J. S. otrzymuje dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka – zamieszkując wspólnie w mieszkaniu H. P. (matki) – prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 158,19 zł, przyznanym jej decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia 21 marca 2011 r., nr [...], na okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., nie ma własnych dochodów. Z powyższej decyzji, która znajduje się w aktach administracyjnych, wynika, iż część tego dodatku w kwocie 90,17 zł wypłacana jest na rachunek bankowy zarządcy budynku, w którym mieszka skarżąca, zaś pozostała część tego dodatku w kwocie 68,02 zł wypłacana jest do jej rąk własnych. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca oraz jej matka zmuszone są do opłacenia nie tylko czynszu za mieszkanie, pokrywanego w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałych kosztów związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że od kwietnia 2011 r. syn H. P. – T. S. pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, z którą jednakże nie zamieszkuje. Okoliczność ta nie wyklucza prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Należy także mieć na względzie, iż organ właściwy przyznając skarżącej decyzją z dnia 21 marca 2011 r. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej – wbrew jej twierdzeniom – liczy dwie osoby. W świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Skarżąca – w stanie faktycznym sprawy – nie może być uznana za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisów ustawy i jednocześnie za osobę prowadzącą gospodarstwo domowe z inną osobą w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że dochód rodziny skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, to jest w kwietniu 2011 r., wyniósł 979,54 zł i nie przekroczył kryterium dochodowego określonego w przepisach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z tego powodu sporna kwestia prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa wraz z matką, nie ma praktycznego znaczenia w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że wysokość dochodu rodziny skarżącej nie była podstawą odmowy przyznania świadczenia w tej sprawie. Z tych samych względów na wynik sprawy nie może mieć wpływu powoływana przez skarżącą uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 7 lutego 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania ([...]). Przepis § 1 tej uchwały stanowi, iż kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" podwyższa się w ten sposób, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 175% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Dochód na osobę w rodzinie skarżącej nie przekracza 150% tego kryterium, a więc jego podwyższenie powołaną uchwałą do 175% nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a nie jest uprawniony do oceny decyzji administracyjnych dotyczących innych spraw. Okoliczność, iż skarżąca w okresie do 31 sierpnia 2010 r. miała przyznany zasiłek stały nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto wskazać należy, iż Sąd ocenia zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami materialnego prawa administracyjnego, stanowiącymi podstawę prawną jej wydania, a nie może oceniać działań organów administracji publicznej przez pryzmat zasad współżycia społecznego wskazanych w art. 5 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., II OSK 113/07, Lex nr 489605). Stanowisko wyrażone w powołanych w skardze postanowieniach referendarza sądowego WSA w Lublinie dotyczyło wyłącznie zasadności wniosków skarżącej o przyznanie prawa pomocy i nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. O przyznaniu prawa pomocy decyduje ocena, czy wnioskodawca wykazał, iż nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania sądowego. Fakt, że skarżąca, której dochody – co nie jest kwestionowane – są niskie, spełnia przesłanki przyznania prawa pomocy, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jej skargi w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).