II SA/Lu 795/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 września 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...], odmawiającej przyznania zasiłku okresowego, utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania J. S. zasiłku okresowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Kierownik OPS podkreślił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Dochód rodziny strony, na który składa się świadczenie emerytalne matki w kwocie 821,35 zł oraz dodatek mieszkaniowy przyznany wnioskodawczyni w kwocie 158,19 zł, wynosi 979,54 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące w tym przypadku 702,00 zł. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, iż J. S. wraz z matką tworzą rodzinę, mieszkają razem od wielu lat w mieszkaniu, składającym się z 1 pokoju, kuchni i łazienki. J. S. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dotychczas robiła ona wspólne zakupy dla siebie i dla matki, dbała o czystość w mieszkaniu oraz przygotowywała posiłki odrębne dla siebie i dla matki. Obecnie twierdzi, że nie pomaga w ogóle matce. Matka odwołującej się – H. P. jest osobą w podeszłym wieku, wymaga opieki, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz otrzymuje emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 821,35 zł netto. Organ drugiej instancji nie dał wiary oświadczeniom odwołującej się o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego. O wspólnym gospodarowaniu odwołującej się i jej matki przesądzają, zdaniem Kolegium, wspólne mieszkanie, mały metraż mieszkania, posiadanie stałego dochodu tylko przez matkę odwołującej się, stan zdrowia matki strony niepozwalający na samodzielne dokonywanie przez nią wielu czynności życia codziennego, nawet w sytuacji, gdy ma ona opiekuna w osobie syna. Odwołująca się, nie posiadając stałego źródła dochodu, pozostaje na utrzymaniu matki. W tych warunkach, zdaniem Kolegium, nie ma możliwości prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego przez odwołującą się. W związku z tym, jak podkreśliło Kolegium, iż dochód rodziny odwołującej się z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, to jest z kwietnia 2011 r., przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 702,00 zł, zasadnie organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła J. S., nie precyzując zarzutów skargi, a wyrażając niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 27 października 2011 r. skarżąca zarzuciła, iż wbrew stanowisku organów administracji od kwietnia 2010 r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem skarżącej odmowa przyznania jej wnioskowanego zasiłku okresowego jest przejawem "wykluczenia społecznego". Skarżąca wskazała, że nie zgadza się na to, by podpisywać wszystkie wymagane przez organy administracji deklaracje i oświadczenia, niezgodne ze stanem faktycznym. Podniosła, iż jak wynika z postanowień WSA wydanych w sprawach: II SA/Lu 611/11, II SA/Lu 612/11, II SA/Lu 613/11, II SA/Lu 794/11 i II SA/Lu 795/11, skarżąca nie jest w stanie samodzielnie występować w postępowaniu sądowym, a jej dochody nie wystarczają na pokrycie miesięcznych kosztów utrzymania koniecznego. Skarżąca zarzuciła, że organy administracji w okresie od 30 listopada 1999 r. (to jest od daty wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...]) do 31 sierpnia 2010 r. przyjmowały, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Nieprawdą jest, jak wskazuje Kolegium, że skarżąca nie posiada dochodu, gdyż jej dochodem jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 158,19 zł. Już z tej tylko przyczyny wadliwe było stwierdzenie przez organy administracji, że skarżąca nie prowadzi odrębnego gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącej nikt nie może zmuszać jej do opieki nad matką, gdyż stanowiłoby to dla skarżącej zagrożenie jej życia i zdrowia. Skarżąca podkreśliła, iż wszystkie podejmowane przez organy czynności zmierzają do odmowy przyznania wnioskowanych przez nią świadczeń, a tym samym naruszają zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżąca domagała się przyznania zasiłku okresowego, a zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 477 zł; 2) osobie w rodzinie, której dochód jest niższy od kwoty 351 zł; 3) rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osoby w rodzinie nie przekracza kwoty 351 zł. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 3). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Z powołanych przepisów wynika, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 zasiłek okresowy "przysługuje" wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono tylko ustalenie wysokości przyznanego świadczenia – jednakże w ściśle określonych granicach – oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku okresowego, z uwagi na przekroczenie przez rodzinę skarżącej ustawowego kryterium dochodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej ocena organów obu instancji, iż skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy, nie nosi znamion dowolności. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 72-73). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca, jak wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego, mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu matki składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a jej dochód stanowi emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie netto 821,35 zł. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Do niedawna nie kwestionowała, iż robiła zakupy dla siebie i matki, dbała o czystość w mieszkaniu, przygotowywała odrębne posiłki dla siebie i dla matki (poza obiadem), prała, załatwiała sprawy urzędowe. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. J. S. otrzymuje dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka – zamieszkując wspólnie w mieszkaniu H. P. (matki) – prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 158,19 zł, przyznanym jej decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia 21 marca 2011 r., nr [...], na okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., nie ma własnych dochodów. Z powyższej decyzji, która znajduje się w aktach administracyjnych, wynika, iż część tego dodatku w kwocie 90,17 zł wypłacana jest na rachunek bankowy zarządcy budynku, w którym mieszka skarżąca, zaś pozostała część tego dodatku w kwocie 68,02 zł wypłacana jest do jej rąk własnych. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca oraz jej matka zmuszone są do opłacenia nie tylko czynszu za mieszkanie, pokrywanego w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałych kosztów związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że od kwietnia 2011 r. syn H. P. – T. S. pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, z którą jednakże nie zamieszkuje. Okoliczność ta nie wyklucza prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Należy także mieć na względzie, iż organ właściwy przyznając skarżącej decyzją z dnia 21 marca 2011 r. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej – wbrew jej twierdzeniom – liczy dwie osoby. W świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Skarżąca – w stanie faktycznym sprawy – nie może być uznana za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisów ustawy i jednocześnie za osobę prowadzącą gospodarstwo domowe z inną osobą w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Wbrew zarzutom skarżącej nie można uznać, że rodzina skarżącej nie otrzymuje żadnej pomocy ze środków pomocy społecznej, mimo składanych w tym zakresie wniosków. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...], przyznał skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 300 zł, płatny w trzech ratach po 100 zł miesięcznie od kwietnia do czerwca 2011 r., zaś decyzją z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr [...], organ ten przyznał jej matce nieodpłatne dietetyczne obiady w stołówce w okresie od 12 kwietnia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. Ponadto decyzjami z dnia 26 lipca 2011 r., nr [...] oraz z dnia 20 września 2011 r., nr [...], przyznał skarżącej zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie łącznej 600,00 zł (po 100 zł miesięcznie) w okresie od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (akta adm. I inst. w sprawie II SA/Lu 996/11). Sądowi wiadome jest również z urzędu, iż skarżąca miała przyznany zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 100 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2010 r. do 31 marca 2011 r., a wcześniej korzystała z innych form pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w B. W szczególności, jak wynika z zaświadczenia Kierownika OPS w B. z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...], skarżąca pobierała zasiłek stały w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2010 r., którego wypłata została wstrzymana po ustaleniu przez organ pierwszej instancji, że skarżąca pobierała jednocześnie dodatek mieszkaniowy przyznany na dwuosobowe gospodarstwo domowe (k. 5, 51 akt sądowych sprawy II SA/Lu 81/11). Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Ponownie należy podkreślić, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (w tym zasiłku okresowego), w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, przysługuje w razie spełnienia ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego – dla osoby w rodzinie, jaką jest skarżąca – 351 zł na osobę w rodzinie. W świetle 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego, w myśl ust. 3, nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Organy administracji, w oparciu o powyższe przepisy, prawidłowo ustaliły, że dochód rodziny skarżącej w lutym 2011 r. wyniósł 979,54 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 702,00 zł (2 x 351,00 zł). W tej sytuacji wnioskowane świadczenie nie mogło być skarżącej przyznane. Na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy właściwa rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwotę kryterium dochodowego, o których mowa w art. 8 ust. 1, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego, jednakże w rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca. Powoływana przez skarżącą uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 7 lutego 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania ([...]) nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Przepis § 1 tej uchwały stanowi, iż kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) podwyższa się w ten sposób, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 175% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1, pkt 1 i 2 ustawy. Skarżąca w rozpoznawanej sprawie domagała się przyznania zasiłku okresowego, a nie pomocy w zakresie dożywiania. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a nie jest uprawniony do oceny decyzji administracyjnych dotyczących innych spraw. Okoliczność, iż skarżąca w okresie do 31 sierpnia 2010 r. miała przyznany zasiłek stały nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto wskazać należy, iż Sąd ocenia zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami materialnego prawa administracyjnego, stanowiącymi podstawę prawną jej wydania, a nie może oceniać działań organów administracji publicznej przez pryzmat zasad współżycia społecznego wskazanych w art. 5 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., II OSK 113/07, Lex nr 489605). Stanowisko wyrażone w powołanych w skardze postanowieniach referendarza sądowego WSA dotyczyło wyłącznie zasadności wniosków skarżącej o przyznanie prawa pomocy i nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. O przyznaniu prawa pomocy decyduje ocena, czy wnioskodawca wykazał, iż nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania sądowego. Fakt, że skarżąca, której dochody – co nie jest kwestionowane – są niskie, spełnia przesłanki przyznania prawa pomocy, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jej skargi w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).