II SA/Lu 796/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi E. M.R. i M.R na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje [...] K. D. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną z urzędu kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [,,,]. nr [...] Starosta umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek E. R. i M. R. z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 349/4 o pow. 324 m kw., nabytej na rzecz Gminy na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]. Powyższa uchwała dotyczyła ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i obejmowała m. in. nieruchomość E. R. i M. R. W wyniku scalenia i podziału terenu współwłaścicielom przyznano działkę nr 325, o pow. 345 m kw. oraz dopłatę w wysokości 4.370.100,00 zł. Następnie E. R. i M. R. aktem notarialnym (rep. A Nr 30033/98, z dnia 15 maja 1998 r.) dokonali z Gminą zamiany otrzymanej działki na działkę nr 310, o pow. 957 m kw., która następnie uzyskała nr 349. Jednocześnie oświadczyli, że różnica w wartości działek w całości rekompensuje ich roszczenie z tytułu odszkodowania za składniki majątkowe pozostawione na działkach położonych w granicach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego Węglin-Południe, stanowiących pierwotnie ich własność. Działka stanowiąca przedmiot wniosku oznaczona obecnie nr 349/4 o pow. 324 m kw. powstała w wyniku podziału działki 349, a następnie podziału 349/2 na działkę 394/3 (o pow. 258 m kw.) oraz działkę 394/4. Ta ostatnia działka zawiera się w powierzchni działki oznaczonej w czasie wywłaszczania nr 29/2. Organ wskazał w uzasadnieniu na podstawę prawną wywłaszczenia, którą stanowiły przepisy art. 14 ust. 1, art. 44, art. 45 i art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz podkreślił iż fakt nabycia własności nieruchomości na rzecz gminy stanowi na gruncie art. 216 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami negatywną przesłankę istnienia roszczenia, w związku z czym postępowanie należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. T. – pełnomocnik E. R. i M. R., wskazując, że organ administracji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpoznał materiał dowodowy sprawy. Ponadto wnioskodawca podkreślił, że przedmiotowy teren jest do chwili obecnej niezagospodarowany. Wojewoda decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 137 ust. 3 i 216 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i wskazał, że na gruncie przepisów tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Do przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (Dział III, Rozdział 6 cyt. ustawy) stosuje się odpowiednio przepisy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w której to jednak brak jest unormowania prawnego dotyczącego zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz gminy. Okoliczność ta, zdaniem organu, powoduje niemożność prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz gminy na podstawie ww. przepisów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli E. R. i M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wskazując tym samym, że naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Poza tym organ nie uwzględnił art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa budowlanego a także wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2007 r. o sygn. II SA/Lu 231/07. Zdaniem strony skarżącej stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem. W ocenie sądu przeprowadzona kontrola prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawową kwestią stanowiącą osnowę skargi jest możność prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło na mocy uchwały Rady Miejskiej na rzecz gminy. Sprowadza się ona głównie do oceny czy przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.) należy stosować również do nieruchomości nabytych na rzecz gminy czy wyłącznie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa. Postawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane są w art. 136 i art. 137 powyższej ustawy. W świetle jej art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...) Zgodnie z art. 216 tej ustawy roszczenie o zwrot przysługuje nie tylko w razie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw wymienionych w tym przepisie, w tym m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz.127 ze zm.), na podstawie której miało miejsce wywłaszczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy tylko nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że uregulowania przepisu art. 216 ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty własności (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2004 r., OSK 771/04, wyrok NSA z dnia 3 października 2000r., IV SA 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000r., IV SA 2172/00). Linia ta znalazła także swój wyraz w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (por. np. wyrok z dn. 6 grudnia 2007 r., II SA/Lu 746/07). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przepis art. 216 ustawy ma charakter przepisu szczególnego, korygującego generalne uprawnienie sformułowane w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Szczególny charakter tego przepisu przejawia się po pierwsze, w precyzyjnym wskazaniu możliwości zastosowania, i to w sposób nie bezpośredni lecz odpowiedni, przepisów działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na podstawie wymienionych tam aktów normatywnych, a po drugie, w jednoznacznie wyrażonym w tym przepisie, i to zarówno w jego ust. 1 jak i ust. 2 ograniczeniu tego odpowiedniego zastosowania przepisów działu III rozdz. 6 ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Sądu uzasadnia to zastosowanie reguł językowych wykładni jako nie budzących wątpliwości i w rezultacie jednoznacznie określających zakres zastosowania art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy. Tak zakreśloną wykładnię należy stosować zarówno, gdy chodzi o zastosowanie przepisów, na podstawie których wywłaszczenie następowało, jak i w odniesieniu do podmiotów, na rzecz których wywłaszczenie nastąpiło. Skoro zatem językowe ujęcie tego przepisu wyraźnie i w obu ustępach odnosi się do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, to należy przyjąć, że przepis ten nie może być stosowany rozszerzająco na przypadki wywłaszczenia na rzecz gminy. Sprawą drugorzędną w ramach przeprowadzonej kontroli jest fakt, że po wywłaszczeniu miały miejsce zarówno przyznanie nieruchomości zamiennej, dodatkowe zamiany nieruchomości oraz odpowiednie rekompensaty w stosunku do poprzednich właścicieli. Także nie mają znaczenia dla oceny prawnej postępowania administracyjnego podniesione w skardze, ale nie rozwinięte w uzasadnieniu argumenty naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem wskazane przepisy art. 2, art. 6 czy art. 28 tej ustawy dotyczą albo nie występujących w kontrolowanym postępowaniu pojęć albo nie będących przedmiotem tego postępowania uprawnień do zagospodarowania terenu oraz procedury planistycznej. Podobnie, nie mają związku z przedmiotem kontrolowanego postępowania wskazane i także nierozwinięte w uzasadnieniu skargi argumenty nieuwzględnienia art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenia art. 77 ust. 1 k.p.a. Nie ma również bezpośredniego związku z przedmiotem kontrolowanego postępowania powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2007 r. (II SA/Lu 231/07), bowiem dotyczył on innego stanu prawnego, a wskazana w skardze wypowiedź ze s. 6 jego uzasadnienia (w ocenie Sądu jest to zdanie dotyczące zwrotu nieruchomości, jeżeli władają nią Skarb Państwa lub gmina) ma charakter ogólny, nie związany z treścią znajdującego tu zastosowanie przepisu art. 216 ustawy. Z powyższych względów organ administracji publicznej orzekając w niniejszej sprawie nie miał podstaw do uwzględnienia żądania E. R. i M. R. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. R. nabytej na rzecz Gminy i zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W niniejszej sprawie jest to brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz podmiotu nie wskazanego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł w kontekście poczynionych rozważań i wskazanych argumentów stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a., § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.).