II SA/Lu 796/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę. W dniu [...] listopada 2015 r. do Komendy Powiatowej Policji w P. wpłynęła kopia postanowienia o przedstawieniu zarzutów w śledztwie sygn. akt [...] [...] przeciwko M. W. - funkcjonariuszowi Komendy Powiatowej Policji w P. (dalej także: "skarżący"), dotyczących tego, że w dniu [...] listopada 2015 r., na trasie komunikacyjnej z P. do C. , prowadził on w ruchu lądowym pojazd mechaniczny - samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...], będąc w stanie nietrzeźwości, wynoszącej według kolejnych wyników badań - 1,06 mg/l, 1,10 mg/l, 1.00 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, to jest o czyn z art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej: "k.k."). W związku z tym, Komendant Powiatowy Policji w P. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.; dalej także: "ustawa") zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] maja 2016 r. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy skarżącemu zawieszono – od najbliższego terminu płatności – 50% ostatnio należnego uposażenia. Jednocześnie, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny wyrażający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, związanymi z obowiązkiem utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a realizowanych wyłącznie przez osoby spełniające warunki określone przepisami ustawy. Powyższy rozkaz stał się prawomocny od dnia [...] lutego 2016 r. Z uwagi na upływający okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych oraz w związku z uzyskaną informacją, że prowadząca śledztwo Prokuratura Rejonowa w P. pod koniec maja 2016 r. skieruje do Sądu Rejonowego w P. akt oskarżenia przeciwko skarżącemu, na podstawił art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, Komendant Powiatowy Policji w P. rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], przedłużył okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy zawieszono skarżącemu – od najbliższego terminu płatności – 50% ostatnio należnego uposażenia, a ponadto nadano rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności – na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji i podkreślił, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie dawały podstaw do uchylenia rozkazu personalnego wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji. W skardze do Sądu skarżący zarzucił wskazanemu rozkazowi personalnemu Komendanta Wojewódzkiego Policji naruszenie: I. art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, mimo że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem: 1. art. 39 ust. 3 ustawy, poprzez jego zastosowanie i przedłużenie okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres do czasu ukończenia postępowania karnego, w sytuacji gdy nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", stanowiący konieczną przesłankę dla przedłużenia zawieszenia w czynnościach, 2. art. 124 ust. 1 ustawy, poprzez jego zastosowanie i zawieszenie 50% ostatnio należnego uposażenia, w sytuacji gdy decyzja o zawieszeniu skarżącego w czynnościach była nieuzasadniona, 3. art. 108 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i nadanie zaskarżonemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy nie jest to niezbędne ani ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego ani dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami ani też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, II. art. 7 i art. 15 k.p.a., przez ich niezastosowanie i nie rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych ujawnionych w toku postępowania; III. art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez nienależytą ocenę okoliczności sprawy oraz nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania – brak wskazania powodów uznania, że w niniejszej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniający przedłużenie okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie orzeczeń organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym rozkazem personalnym Komendant Wojewódzki Policji orzekł o utrzymaniu w mocy rozkazu Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Komendant Powiatowy Policji w P. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie powołanego przepisu ustawy zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] maja 2016 r., w związku z powzięciem wiadomości o przedstawieniu skarżącemu zarzutów w śledztwie o sygn. akt [...], dotyczących tego, że w dniu [...] listopada 2015 r., na trasie komunikacyjnej z P. do [...], prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny - samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...], będąc w stanie nietrzeźwości, wynoszącej wg kolejnych wyników badań - 1,06 mg/l, 1,10 mg/l, 1.00 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, to jest o czyn z art. 178a § 1 kodeksu karnego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja o przedłużeniu policjantowi okresu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "można przedłużyć". Uznaniowy charakter decyzji sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności. Wskazać należy, że w świetle powołanego przepisu art. 39 ust. 3 ustawy warunkiem przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza jest wystąpienie w sprawie dwóch przesłanek, to jest "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz faktu prowadzenia wobec funkcjonariusza postępowania karnego, skoro ukończenie tego postępowania jest zdarzeniem, z którym ustawodawca wiąże ostateczny upływ terminu, do którego może nastąpić przedłużenie okresu zawieszenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na dzień wydania rozkazu personalnego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych, postępowanie karne prowadzone przeciwko skarżącemu nie zostało zakończone. W aktach tych znajduje się bowiem pismo Prokuratora Rejonowego w P. z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że w tym dniu skierowano do Sądu Rejonowego w P. akt oskarżenia przeciwko skarżącemu, oskarżonemu o czyn z art. 178a § 1 k.k. (k. 45 akt adm.). Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że został spełniony jeden z warunków do przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych – toczące się postępowanie karne, albowiem okoliczność ta jest bezsporna w niniejszej sprawie. Przedmiotem sporu w rozstrzyganej sprawie jest stwierdzenie, czy w tej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniający – w myśl art. 39 ust. 3 ustawy – przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego do czasu ukończenia postępowania karnego. Zauważyć należy, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, nie zostało zdefiniowane w przepisach tej ustawy. W ocenie Sądu, mając na uwadze charakter prawny decyzji wydawanej na podstawie powołanego wyżej przepisu, trzeba stwierdzić, że to od organu wydającego decyzję (rozkaz personalny) zależy, czy zaistniałe w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza Policji okoliczności, zostaną uznane za szczególnie uzasadniony przypadek. Podnieść trzeba, jak wskazał organ odwoławczy, funkcjonariusz Policji winien mieć nieposzlakowaną opinię i cieszyć się zaufaniem społeczeństwa. Natomiast podejrzenie popełnienia przez skarżącego czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa określonego w art. 178a § 1 k.k. aktualnie nadal uniemożliwia jego pełnienie służby. To oznacza, że skarżący przez to, że będąc w służbie dopuścił się popełnienia czynu zabronionego przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, wykazał się rażącą lekceważeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ta okoliczność – zdaniem Sądu – niewątpliwie uzasadniała przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w demokratycznym państwie prawnym status funkcjonariusza Policji w nierozerwalny sposób łączy się z koniecznością bezwzględnego przestrzegania standardów praworządności. Oczywiste jest przy tym, że należyte wykonywanie zawodu policjanta wymaga nieskazitelnej postawy, również moralnej, albowiem funkcjonariusz policji, z uwagi na wykonywane obowiązki, winien cieszyć się pełnym publicznym zaufaniem. W ocenie Sądu, prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, że postawione skarżącemu zarzuty wpływają negatywnie na wizerunek Policji oraz stan dyscypliny innych policjantów i z tych względów takie zachowanie skarżącej mogło być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", stwarzający podstawę do podjęcia rozkazu o przedłużeniu okresu zawieszenia. Charakter postawionych skarżącemu zarzutów ujemnie rzutuje nie tylko na dobre imię Policji, ale powoduje również utratę nieposzlakowanej opinii, niezbędnej do dalszego rzetelnego pełnienia służby. Dalsze pełnienie służby przez policjanta, który jest oskarżony o popełnienie tego rodzaju przestępstwa umyślnego godzi w interes służby, a także wpływa negatywnie na jego ocenę w środowisku społecznym. W konsekwencji, przedłożenie dobra służby, jako interesu publicznego nad interes skarżącej zostało dokonane zasadnie, a stanowisko organów w tym zakresie prawidłowo uzasadnione. Nie jest więc trafny zarzut niewykazania konkretnych, jednoznacznych okoliczności czy też szczególnego przypadku, przemawiającego za koniecznością przedłużenia okresu zawieszenia. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera to, że – jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Policja tworzy formację uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych jej zadań należy m. in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji). Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu (zob. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 653/13). Niezasadne są również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Podkreślenia wymaga, że prawidłowo organ pierwszej instancji orzekł o nadaniu wydanemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy, oczywiste jest, że w sprawie tej wystąpiła przesłanka "niezbędności" określona w powołanym przepisie. Trzeba bowiem mieć na względzie, że podejrzenie popełnienia przez policjanta czynów kryminalnych stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom wynikającym z roty złożonego ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji) oraz godzi w prestiż i dobre imię instytucji, która z racji realizowanych zadań publicznych powinna cieszyć się szacunkiem i zaufaniem społecznym. Dalsze zatem podejmowanie obowiązków zawodowych przez skarżącego – w sytuacji niezakończenia postępowania karnego toczącego się przeciwko niemu, oskarżonemu o czyn z art. 178a § 1 k.k. – byłoby sprzeczne z ważnym interesem społecznym, rozumianym jako konieczność wyłączenia możliwości pełnienia służby w Policji przez jej funkcjonariusza, co do którego istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa - do czasu usunięcia wszelkich wątpliwości w tym zakresie. Niewątpliwie bowiem – jak wskazano wyżej – osoba taka powinna cieszyć się nieposzlakowaną opinią, co jest wyłączone – z oczywistych względów – w przypadku popełnienia przez nią czynu, określonego w powołanym przepisie kodeksu karnego. Niekwestionowane jest bowiem, że ważny interes społeczny wymaga, aby zadania nałożone na Policję były realizowane wyłącznie przez osoby dające rękojmię przestrzegania obowiązującego porządku prawnego. To z kolei uzasadnia dalsze odsunięcie od czasowego pełnienia służby osoby, na której ciążą zarzuty karne dotyczące zachowania mającego wpływ na wizerunek Policji w oczach społeczeństwa. Dlatego też organy, uznając, że skarżący nie daje czasowej rękojmi należytego wykonywania zawodu policjanta, zasadnie orzekły o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności orzeczeniu o przedłużeniu okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Z tych względów za nietrafne uznać należy również zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 124 ustawy o Policji. Podkreślić przy tym trzeba, że stosownie do ustępu 2 tego artykułu ustawy, po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Sąd nie dopatrzył się również podnoszonych w skardze innych naruszeń postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie uchybiły w szczególności zasadom ogólnym postępowania określonym w art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności). Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.