II SA/Lu 798/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. I. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. I. i M. I. 5 117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...], wójt Gminy [...] ustalił M. i M. I. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 61 735,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o łącznej powierzchni 16 463 m2, oznaczonej jako działki gruntu o numerach: [...], w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wskazane wyżej działki zostały zbyte na mocy umów sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego z dnia 22 grudnia 2010 r., Rep. A Nr [...] oraz z dnia 22 grudnia 2010 r., Rep. A Nr [...]. Decyzja ta nie obejmowała natomiast dwóch działek o numerach [...], w stosunku do których wydana została już decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej w dniu 30 sierpnia 2010 r. (umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 11 maja 2010 r., Rep. A Nr [...]). Organ podkreślił, że w obecnie obowiązującym planie miejscowym wskazane na wstępie działki znajdują się w terenie oznaczonym symbolem "UC" - tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Z ustaleń planu wynika, że w obszarze tym możliwa jest przebudowa, rozbudowa i modernizacja istniejącej zabudowy z możliwością dopuszczenia jako uzupełnienie zabudowy obiektów o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2. W okresie od dnia 11 kwietnia 2004 r. do 19 stycznia 2008 r. tereny wskazanych wyżej działek oznaczone były w planie literą "U" - jako tereny pod usługi komercyjne, pod usługi handlowe, gastronomii, rzemiosła, drobnej wytwórczości, komunikacji, instytucji finansowych oraz turystykę i rekreację. W związku ze zbyciem tychże działek Gmina [...] zleciła przygotowanie operatu szacunkowego, który stał się podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości według zasad dotyczących wyceny przewidzianych w przepisach ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia 15 kwietnia 2014 r. M. i M. I., zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie: art. 107 § 1 K.p.a., przez oparcie decyzji na nieistniejącej podstawie prawnej, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez błędną ocenę zebranych dowodów oraz art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), przez ustalenie jednorazowej opłaty pomimo braku związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 6 sierpnia 2008 r. a wzrostem wartości gruntu. Decyzją z dnia 9 lipca 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko w niej zawarte. Kolegium podkreśliło, że dopiero zmiana miejscowego planu zagospodarowania z dnia 6 sierpnia 2008 r. doprowadziła do wzrostu wartości opisanych nieruchomości. W jej wyniku nieruchomości te przeznaczone zostały pod teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz ujednolicono zapisy w zakresie zasad zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy terenu poprzez wskazanie: udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu 40%, zbilansowanego dla całego obszaru objętego zmianą, udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu minimum 8%, zbilansowanego dla całego obszaru objętego zmianą, lokalizacji miejsc postojowych minimum 30 na każde 1000 m2 powierzchni sprzedaży. W ocenie Kolegium, wcześniejsza zmiana planu, dokonana w oparciu o uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 17 października 2007 r., nie regulowała zasad zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników zabudowy, albowiem zapisy jakie pojawiły się w tej zmianie dotyczyły jedynie obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych powyżej 300 miejsc, możliwości realizacji dachów wielospadowych jak również płaskich, ograniczenie wysokości zabudowy do 15 metrów. W związku z tym obowiązywały zapisy części ogólnej planu miejscowego z 2003 r., zawarte w § 6 pkt 1.2 i 1.3 planu, to jest tereny usług komercyjnych "U". W odniesieniu do możliwości realizacji inwestycji wielkokubaturowych, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, brak było zapisu w miejscowym planie z dnia 30 grudnia 2003 roku. Z ustaleń Gminnej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej wynika, że według mapy z dnia 27 lutego 2007 r. teren był zainwestowany w około 18%, natomiast użytki rolne zajmowały około 82% powierzchni terenu. Organ odwoławczy podkreślił, że w oparciu o plan miejscowy poprzednio obowiązujący, inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 20 lipca 2007 r. (powierzchnia sprzedaży 1800, 96 m2), zmienioną decyzją z dnia 5 września 2007 r. (powierzchnia sprzedaży 1921,70 m2). Kolejne zmiany miejscowych planów, to jest z dnia 17 października 2007 r. oraz z dnia 6 sierpnia 2008 r. spowodowały wprowadzenie terenu oznaczonego literą UC z możliwością rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W okresie tym, jak podkreśliło Kolegium, to jest w dniu 11 czerwca 2008 r., 19 grudnia 2008 r. i 10 lutego 2009 r. zostały wprowadzone kolejne zmiany do pozwolenia na budowę zakładające znacznie większą projektowaną powierzchnię sprzedaży – 4406,98 m2. Zdaniem organ odwoławczego, wydanie wyżej wymienionych trzech decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, przesądza o wzroście możliwości inwestycyjnych omawianego obszaru wynikającym z uchwalenia w dniu 6 sierpnia 2008 r. zmiany planu miejscowego. Oceniając operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że jest on prawidłowy, kompletny, a zawarte w nim konkluzje co do wartości oszacowanych działek wynikają w sposób logiczny z jego treści. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyli M. I. i M. I., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że zmiana przeznaczenia i funkcji działek o numerach: [...], nastąpiła nie wskutek zmiany planu miejscowego z dnia 6 sierpnia 2008 r., lecz na mocy zmiany tego planu, uchwalonej w dniu 17 października 2007 r. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie nie zawiera oceny, czy zmiana planu miejscowego dokonana na skutek wspomnianej uchwały z 2007 r. wpłynęła na wzrost wartości szacowanych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Decyzje dotyczące ustalenia opłaty, wskazanej w art. 36 ust. 4 tej ustawy, podejmuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 37 ust. 6), z tym że na podstawie ust. 4 w związku z ust. 3 art. 37 ustawy przyjmuje się, że w celu ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w konsekwencji uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, organ ten w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, winien wszcząć postępowanie w tej sprawie. Ponadto, w myśl art. 37 ust. 11 powyższej ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinia o wartości nieruchomości jest sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powyższej ustawy. Po upływie wskazanego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany, jeśli rzeczoznawca majątkowy potwierdził jego aktualności poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym (ust. 3 i 4). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest przede wszystkim stwierdzenie, czy do ewentualnego wzrostu wartości wskazanych wyżej nieruchomości, doszło na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2003 r. [...], której to zmiany dokonano uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 17 października 2007 r. [...], czy też dopiero w konsekwencji kolejnej zmiany wspomnianej uchwały z dnia 30 grudnia 2003 r., wynikającej z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] podjętej dnia 6 sierpnia 2008 r. [...]. Nie budzi wątpliwości, że Rada Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia 17 października 2007 r. dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie działek o numerach: [...], położonych w obrębie K. Przeznaczenie wskazanego terenu zostało zmienione i oznaczony literą "UC", jako teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zmiana ta weszła w życie 20 stycznia 2008 r. Odnosząc się do wspomnianej zmiany planu miejscowego organ pierwszej instancji wskazał wyraźnie, że "zmiana ta była o tyle istotna, że spowodowała złożenie zamiennego projektu budowlanego w zakresie architektoniczno-konstrukcyjnym i zagospodarowania terenu, w ten sposób, iż inwestor uzyskał zwiększenie planowanej powierzchni sprzedaży o 2 504,04 m2 do wielkości 4 406,98 m2 z adaptacją budynku modernizowanego o powierzchni 680,85 m2, powierzchnia sprzedaży wynosiła 5 087,70 m2" (s. 7 decyzji z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...]; k. 334 akt administracyjnych). Z powyższego wynika w sposób oczywisty, że organ ten dostrzegł "istotność" zmiany w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczących działek o numerach: [...], położonych w obrębie K., wprowadzonej na skutek uchwały Rada Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia 17 października 2007 r. Zauważyć przy tym należy, że wyrażone w innym miejscu uzasadnienia tej decyzji kategoryczne stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że niezasadne były zarzuty skarżących podnoszone w tym zakresie, oparte został w istocie na bezrefleksyjnym powtórzeniu zawartego w piśmie z dnia 24 stycznia 2011 r. rzeczoznawcy majątkowego H. K. stwierdzenia, a odnoszącego się do planu miejscowego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie wspomnianej uchwały z dnia 6 sierpnia 2018 r., co miało miejsce 2 listopada 2008 r.) że "plan ten nie posiada zapisu o możliwości realizacji inwestycji wielkokubaturowych" (s. 5 decyzji z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...]; k. 336 akt administracyjnych). W ocenie Sądu stwierdzenie to jest całkowicie nieuzasadnione, skoro, jak przyznał sam organ pierwszej instancji, zmiana planu miejscowego wprowadzona uchwałą Rady Gminy z dnia 17 października 2007 r. miała "istotne" znaczenie dla ustalenia wartości opisanych nieruchomości, gdyż stanowiła podstawę do uzyskania przez skarżących korzystnej dla nich zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, polegającej na uzyskaniu "zwiększenia planowanej powierzchni sprzedaży o 2 504,04 m2 do wielkości 4 406,98 m2". Podkreślenia przy tym wymaga, że to na organie administracji publicznej, a nie na rzeczoznawcy majątkowym, spoczywa w pierwszym rzędzie obowiązek dokonania należytej oceny zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście zasadności ustalenia w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z uchwalenia nowego lub zmiany istniejącego planu miejscowego, w myśl art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten nie może więc w tym zakresie opierać się wyłącznie na stanowisku rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest on dokonać samodzielnie wnikliwej oceny zapisów planu miejscowego, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zasadnie również podniesiono w skardze (co, jak wskazano wyżej. potwierdził organ pierwszej instancji), że wbrew twierdzeniom Kolegium zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiana pozwolenia na budowę, która nastąpiła na mocy decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r., umożliwiająca skarżącym budowę budynku pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży 4 406,98 m2, była wydana w oparciu o zapisy planu miejscowego w brzmieniu ustalonym opisaną uchwałą Rady Gminy z dnia 17 października 2007 r., a nie na podstawie postanowień planu zmienionego uchwałą z dnia 6 sierpnia 2008 r. Wskazać przy tym trzeba, że treść operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji w sierpniu 20012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. nie uwzględnia zapisów planu miejscowego, zmienionego powyższą uchwałą z dnia 17 października 2007 r., co niewątpliwie stanowi istotny brak tego operatu. Ponownie należy bowiem podkreślić, że nie sposób jest pominąć znaczenia tej uchwały dla stwierdzenia wzrostu wartości całej nieruchomości, będącej uprzednio własnością skarżących, skoro dla działek o numerach: [...], położonych w obrębie K., wyraźnie wprowadziła ona zapisy umożliwiające realizację inwestycji wielkokubaturowych. Powyższe uchybienia operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości opisanych wyżej nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie dawały podstaw do uznania za prawidłowe wniosków płynących z tej opinii biegłego. Wskazać trzeba przy tym, że jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości sporządzając opinię działa jako biegły (art. 84 § 1 K.p.a.), a więc osoba dysponująca odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą na dokonanie tej wyceny w sposób fachowy, to nie zwalnia to organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Oczywistym jest bowiem, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, gdyż jest on – z mocy powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na podstawie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. – zobowiązany do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dotyczących ustalenia wspomnianej opłaty (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, Lex nr 281387 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, niepubl.). Powyższe uchybienia powodowały konieczność uchylenia decyzji organów administracji obu instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji zobowiązane będą, stosownie do art. 153 P.p.s.a., do uwzględnienia wskazanego wyżej stanowiska Sądu. Nie budzi jednak przy tym wątpliwości, że co do zasady możliwa jest sytuacja, w której usunięcie opisanych przez Sąd wadliwości sporządzonego w sprawie operatu nastąpić może w drodze sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzupełnienia operatu rzeczoznawcy majątkowego H. K. Podkreślenia bowiem wymaga, że w ocenie Sądu, poza wskazanymi brakami, sprowadzającymi się do nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę wpływu na wzrost wartości opisanych nieruchomości zmiany planu miejscowego gminy dokonanej na mocy uchwały z dnia 17 października 2007 r. i w konsekwencji niedokonania należytego oszacowania wartości tych nieruchomości, prawidłowość tego operatu nie budzi zastrzeżeń co do jego zgodności z przepisami prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się równowartość wpisu od skargi (1 500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz minimalnego wynagrodzenia fachowego pełnomocnika skarżących (3 600 zł). Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadniał art. 152 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.