II SA/Lu 8/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części ustalającej początkową datę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na 1 listopada 2019 r.; II. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r.; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z 30 lipca 2019 r. J. K. (dalej także: skarżący) zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. , działającego z upoważnienia Wójta Gminy W. (dalej: organ pierwszej instancji) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ojcem E. K.. Skarżący wniósł o przyznanie tego świadczenia od 1 lipca 2019 r. oraz o uchylenie decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego z tego samego tytułu. Jednocześnie oświadczył, że rezygnuje z pobierania tego zasiłku – z momentem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej także: u.ś.r.), organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż został on uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, za niezgodny z Konstytucją. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium) uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekło o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r. na czas nieokreślony w kwocie [...]zł miesięcznie. Jak wskazało Kolegium, rację ma skarżący, że z uwagi na przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie było podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dlatego też, jak wskazało Kolegium, należało przyznać skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia wygaśnięcia decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego z tego samego tytułu, to jest od 1 listopada 2019 r., na czas nieokreślony. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium J. K. zażądał jej uchylenia w części ustalającej początkową datę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na 1 listopada 2019 r. Skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Kolegium obowiązane było do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r., to jest od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozstrzyganej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożył skarżący, zaś Kolegium we wskazanym wyżej terminie czternastodniowym nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że na skutek powołanego wyroku Trybunału, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16). Podnosi się przy tym, że nie jest także prawnie istotne powoływanie się na przywołany wyżej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału dotyczący skutków wejścia w życie tego wyroku. Sądy wskazują, że stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Należy też zauważyć, że powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony. Dlatego też, bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału zawartych w tym wyroku wywołała skutek w postaci braku ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu. W tej sytuacji, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16). Z powyższego wynika, że niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań. Prawidłowo zatem wskazało Kolegium, że stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ten skutek, że dla oceny, czy skarżącemu w niniejszej sprawie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W konsekwencji Kolegium trafnie orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz o przyznaniu skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Prawnie wadliwe było jednak stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym świadczenie to mogło być przyznane dopiero od 1 listopada 2019 r., to jest od dnia następującego po wygaśnięcia decyzji z [...] r., znak: [...], przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony – wówczas prawo do tego świadczenia ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wniosek J. K. wpłynął do organu pierwszej instancji w lipcu 2019 r. a zatem świadczenie to należało mu przyznać od pierwszego dnia tego miesiąca, na czas nieokreślony (zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 22 sierpnia 2017 r.). Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom Kolegium, nie można uznać, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r., wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. W świetle tych przepisów świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), a w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium wykładnia tych przepisów, w której organ ten oparł się jedynie na ich literalnym brzmieniu, narusza zasadę demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić bowiem należy, że ratio legis regulacji zawartej w cytowanych regulacjach sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń – specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Sądu, przepisy te należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianych przepisach świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z: 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 949/17, 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1062/17, 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19, 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19). Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że przepisy te winny być interpretowane w ten sposób, że choć wykluczają one możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, to nie uniemożliwiają wyboru przez uprawnionego świadczenia także w przypadku, gdy jedno z tych świadczeń zostało przyznane wcześniejszą decyzją (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Nie można zarazem uznać za zasadne stanowiska Kolegium, że przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. uniemożliwiał fakt, że w dacie orzekania przez Kolegium wyekspirowała już decyzja organu pierwszej instancji przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy. Jak podkreślono wyżej, ustalając podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie można ograniczać się do reguł wykładni językowej, lecz obowiązkiem Sądu oraz organów administracji jest określenie tej podstawy w oparciu również o dyrektywy wykładni systemowej, w tym wykładni prokonstytucyjnej, umożliwiającej interpretację przepisów u.ś.r. w zgodzie z Konstytucją. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. rozstrzygnięcie zbiegu praw do świadczeń wymaga złożenia oświadczenia, czyli wyboru przez beneficjenta jednego ze świadczeń. Trzeba stwierdzić, że 30 lipca 2019 r. skarżący złożył "wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy". Jednocześnie skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., wyraźnie wskazał, że rezygnuje z pobierania znacznie mniej korzystnego – z ekonomicznego punktu widzenia – specjalnego zasiłku opiekuńczego i wybiera świadczenie pielęgnacyjne, jako świadczenie, które ma być przez niego otrzymywane z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. W tej sytuacji obciążenie skarżącego konsekwencjami błędów organu pierwszej instancji, który powinien był wówczas wstrzymać skarżącemu wypłatę specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylić w stosownym trybie decyzję przyznającą mu to świadczenie oraz orzec o przyznaniu stronie świadczenia od 1 lipca 2019 r. na czas nieokreślony, lecz tego nie uczynił, naruszałoby bezsprzecznie fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady wywodzone z niej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w tym zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i jego organów. Zauważyć należy, że tego rodzaju problemy występują niejednokrotnie w analogicznych sprawach, a sądy krytycznie oceniają wymagania organów, aby beneficjenci najpierw wnosili o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (zasiłku dla opiekuna), a dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie wnosili o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając przecież pewności czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), rezygnowali z pobierania przyznanego zasiłku, stanowiącego jedyne źródło dochodu (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 403/19 oraz powoływane tam orzecznictwo). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) uchylił zaskarżoną decyzję w części ustalającej początkową datę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na 1 listopada 2019 r. Jednocześnie zważywszy na to, że stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, Sąd, działając na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.