II SA/Lu 80/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku oddala skargę Wnioskiem złożonym w dniu 9 września 2008 r. M. W. zwróciła się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w F. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci D., T., P. i K. W.. Następnie w dniu 30 września 2008 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna T. W. złożył mąż M. W. –A. W. Decyzją z dnia 27 [...] 2008 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Wójta Gminy F, podjętą na podstawie art. 104, oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 12a, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 20 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) odmówił M. W. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna T. W. na okres zasiłkowy 2008/2009. Jednocześnie decyzją tą organ przyznał wnioskodawczyni zasiłki rodzinne wraz z dodatkami do zasiłków na pozostałe dzieci: D., P. i K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że obecnie M. W. nie sprawuje faktycznej opieki nad synem T., nie łoży na jego utrzymanie ani nie pomaga mu w sprawach codziennych i związanych z jego rehabilitacją. Zdaniem organu stałą opiekę nad synem sprawuje jego ojciec (mąż M. W.) A. W. Gdy jest ona w pracy T. opiekują się dziadkowie. T. W. do domu wraca jedynie na noc, gdyż ma tam łazienkę przystosowaną do jego potrzeb, ale i wówczas korzysta jedynie z pomocy ojca. Przedstawiona sytuacja w ocenie organu odpowiada treści art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - który stanowi, iż w sytuacji gdy dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje. Od powyższej decyzji M. W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołująca przedstawiając szeroką argumentację podniosła, iż nieprawdziwe są twierdzenia organu, iż nie sprawuje opieki na synem T.. Wskazała, iż obecnie pozostaje w konflikcie z mężem, który wpływa negatywnie na postawę syna T. w stosunku do jej osoby. Również rodzice męża są jej nieprzychylni także nastawiając syna przeciwko jej. Obecnie wniesiona jest do sądu sprawa o separację i alimenty. Dalej wyjaśniła, że faktycznie obecnie mniej czasu poświęca synowi, lecz wynika to wyłącznie z faktu, iż 26 lipca 2008 r. urodziła piąte dziecko - syna K., któremu z uwagi na jego wiek poświęca najwięcej czasu. Syn wraz z mężem mimo, że stołują się u teściów wracają na noc do domu. Decyzją z dnia 5 [...] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając odwołanie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Argumentując zajęte stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna T. złożyła zarówno jego matka, jak i jego ojciec. Obydwoje we wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego wymienili w składzie rodziny pięcioro dzieci oraz współmałżonka. Zdaniem Kolegium potwierdzony przez matkę, ojca, teściów i dziecko fakt, że ojciec od lipca 2008 r. opiekuje się synem nie oznacza, że matka nie sprawuje nad nim opieki w sytuacji, gdy w miesiącu tym urodziła piąte dziecko, które wymaga osobistej opieki z jej strony. Okoliczność, iż syn T. przebywa po szkole wraz z ojcem u dziadków nie świadczy jeszcze o tym, że ojciec prowadzi wspólne gospodarstwo domowe tylko z synem. W odniesieniu do małżonków jest bowiem domniemanie prawne, że prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe dopóty, dopóki małżeństwo nie zostanie rozwiązane przez rozwód. W ocenie organu odwoławczego małżonkowie W. tworzą rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i posiadają prawo ubiegania się o świadczenia rodzinne na syna T.. Jednakże prawo to należy przyznać matce, ponieważ ona złożyła pierwsza wniosek o przyznanie świadczenia. Organ bezpodstawnie przyjął, iż opiekę na synem sprawuje A. W. i jemu decyzją z dnia 28 października 2008 r. przyznał świadczenia rodzinne wraz z dodatkami na syna. W tym zakresie organ pominął także treść art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nakazujący wypłacenie świadczenia temu z rodziców, który pierwszy złożył wniosek. Ponadto Kolegium wskazało, że z urzędu zostanie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej A. W. prawa do świadczeń rodzinnych na syna, po którego zakończeniu organ I instancji będzie obowiązany ponownie rozpoznać wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na T. W. Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył A. W. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne uznanie, że dziecko pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców. Jego zdaniem organ również nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, do czego był zobowiązany istniejącym konfliktem interesów stron. W ocenie skarżącego decyzja niezgodna jest również z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 , art. 12a, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 20 i art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że M. W. spełnia przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego na syna T. Skarżący podniósł, iż fakt, że strony nie mają jeszcze rozwodu, nie jest jakąkolwiek okolicznością potwierdzającą, że ich syn pozostaje pod opieką obojga rodziców. To on codziennie odwozi i odbiera syna ze szkoły, a w godzinach popołudniowych spędza z nim czas u dziadków. Z kolei jego matka nadużywa alkoholu, trwoni środki finansowe otrzymywane na dzieci oraz nie interesuje się losem syna T. Podsumowując skarżący podkreślił krzywdzący i sprzeczny z zasadami współżycia społecznego charakter zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga A. W. nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji (i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia) odmawiającą przyznania M. W. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna T. oraz przyznającą prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na pozostałe dzieci: D., P. i K. Z uzasadnienia skargi wynika, ze skarżący kwestionuje decyzję Kolegium w części uchylającej odmowę przyznania M. W. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna T, wskazując, iż organ I instancji zasadnie odmówił przyznania tego zasiłku, który winien zostać przyznany skarżącemu, gdyż to on sprawuje opiekę nad synem T. Tak więc w rozpoznawanej sprawie istota sporu prawnego, jaki wystąpił między organem odwoławczym a skarżącym, dotyczy kwestii komu - czy M. W., czy skarżącemu – przysługuje prawo do otrzymania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na wspólne ich dziecko syna T. W. Wobec tak określonego przedmiotu sporu wskazać należy, iż prawne uregulowanie tej kwestii unormowane zostało w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, iż omawiana ustawa jako cele zasiłku rodzinnego wskazuje "częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka" (art. 4 ust.1). Nie można zatem temu prawu przypisywać funkcji zapewnienia środków utrzymania rodziny lub nawet dziecka. Z kolei wyrażenie "utrzymanie dziecka" oznacza ponoszenie wymiernych ciężarów finansowych: tak prywatnoprawnych (np: zakup żywności, odzieży, obuwia, prowadzenie gospodarstwa domowego i gwarantowanie mieszkania), jak również publicznoprawnych (np: zapewnienie realizacji obowiązku szkolnego). Zatem utrzymanie dziecka w rozumieniu ustawy stanowi szeroki wachlarz działań rodzica lub opiekuna dziecka, co nierzadko oznacza, iż przeznaczenie kwoty zasiłku rodzinnego na określony cel związany z utrzymaniem dziecka np. zagwarantowanie mieszkania oznacza, iż inne cele również wynikające z obowiązku utrzymania dziecka nie mogą już zostać zrealizowane z otrzymanej kwoty zasiłku rodzinnego. Idąc dalej ustawa poza celem zasiłku rodzinnego wskazuje katalog podmiotów które skutecznie mogą ubiegać się o prawo do zasiłku rodzinnego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy prawo to przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka oraz, 3) osobie uczącej się. W związku z takim brzmieniem przepisu uznać należy, iż żaden inny podmiot nie może omawianego prawa nabyć. Jednakże, co istotne w kontekście tego przepisu, wskazana lista osób uprawnionych do złożenia i otrzymania świadczenia rodzinnego nie ma charakteru normatywnego, co znaczy że każda z tych osób może być uprawniona do skutecznego żądania przyznania jej określonego świadczenia. Przepis ten nie wskazuje, iż do otrzymania danego świadczenie uprawniona jest dany tylko podmiot, lecz określa kto nim może zostać, oczywiście po spełnieniu ustawowych indywidualnych wymogów dotyczących poszczególnych świadczeń. Ustawodawca ustalając katalog podmiotów posiadających legitymację do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych przewidział także, iż o dane świadczenie może zwrócić się więcej niż jeden podmiot, a co więcej każdy z nich będzie spełniał niezbędne wymagania ustawowe. Nie może budzić bowiem wątpliwości, iż w przypadku złożenia dwóch wniosków o to samo świadczenie może ono zostać przyznane i wypłacane tylko jednemu z podmiotów wnioskujących. W sytuacji zbiegu praw do świadczeń rodzinnych zastosowanie ma treść art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. Ustęp 1 przyjmując za kryterium kolejność składania wniosków stanowi, że świadczenie przysługuje temu z podmiotów, który pierwszy złożył wniosek. Z kolei ustęp 2 dotyczy sytuacji, w której dziecko uprawnione do świadczeń nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, lecz z jednym z nich. W takiej sytuacji świadczenie rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje. Zatem w sytuacji gdy z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wystąpią obydwoje rodzice osobnymi wnioskami złożonymi w różnym czasie, obowiązkiem organu jest ustalenie czy dziecko na które domagają się przyznania świadczenia rodzinnego pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców. Dopiero w zależności od poczynionych ustaleń zasiłek rodzinny można przyznać w oparciu o treść ust. 1 lub ust. 2 art. 27 ustawy. Mianowicie jeśli z ustaleń organu wynika, iż dziecko pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców zastosowanie w sprawie znajdzie ust. 1 art. 27 ustawy, tzn. zasiłek rodzinny zostanie przyznany podmiotowi, który pierwszy złożył wniosek. Odwoływanie się w takiej sytuacji do treści ust. 2 jest nieuprawnione, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, a co pominął organ I instancji. Sięganie do regulacji zawartej w art. 27 ust. 2 ustawy uzasadnione jest wyłącznie w sytuacji bezspornego prowadzenia przez rodziców dwóch odrębnych gospodarstw domowych i pozostawaniu dziecka w gospodarstwie domowym jednego z nich. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu T. W. zamieszkuje wspólnie z matką i ojcem oraz pozostałym rodzeństwem w jednym domu. Rodzice jego są w trakcie postępowania sądowego o rozwód. Rodzice pozostają w konflikcie. Obecnie Sąd wydał zabezpieczenie tymczasowe o płaceniu przez A. W. alimentów na dzieci. Syn T. większość wolnego czasu spędza z ojcem, który odwozi go do szkoły i stamtąd odbiera. Po szkole odwozi go do swoich rodziców, gdzie przebywają do wieczora, a następnie wracają do domu. W kontekście tak ustalonych okoliczności nie można było uznać, że T. W. nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, co słusznie podniosło Kolegium i co stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu I instancji. W tym kontekście wskazać należy, iż co prawda omawiana ustawa nie zawiera definicji "pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym" oraz katalogu osób, które się do tego gospodarstwa zaliczają, jednakże pojęcie to oznacza zespól osób razem zamieszkujących i wspólnie się utrzymujących, w ogromnej większości połączonych więzami biologicznymi i stanowiących rodzinę. Słusznie więc Kolegium uznało, iż sam fakt, że od lipca 2008 r. T. W. głównie zajmuje się jego ojciec nie oznacza, iż jego matka takiej opieki również nie sprawuje. Słusznie organ odwoławczy dostrzegł, iż M. W. obecnie najwięcej czasu poświęca najmłodszemu kilkumiesięcznemu synowi, który w sytuacji biernej postawy ojca wymaga jej stałej opieki, co ogranicza czas jaki może poświęcić synowi T., który dodatkowo wrogo jest do matki nastawiony. Należy bowiem wskazać, iż obydwoje rodzice - w chwili obecnej - w równym stopniu są uprawnieni i zobowiązani do opieki nad synem. Żadnemu z rodziców nie została odebrana lub ograniczona władza rodzicielska. Oczywistym również jest, iż w ramach tej opieki rodzice winni się uzupełniać, szczególnie w sytuacji gdy jedno z rodziców opiekuje się pozostałym wspólnym potomstwem. Skoro zatem oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, nie można czynić jednemu z nich zarzutu, iż w mniejszym zakresie poświęca czas jednemu z dzieci, w sytuacji gdy pod jego opieką pozostają inne dzieci, w tym jedno kilkumiesięczne. Konkludując, istnienie konfliktu między małżonkami przy jednoczesnym wspólnym zamieszkiwaniu nie stanowi o prowadzeniu przez każdego z nich własnego gospodarstwa domowego. Skoro więc w sprawie brak podstaw do uznania, iż M. i A. W. wraz z synem nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, zasiłek rodzinny winien zostać przyznany temu podmiotowi, który pierwszy złożył wniosek o jego przyznanie. Bezspornym w sprawie jest, iż wniosek M. W. o przyznanie zasiłku rodzinnego został złożony w dniu 9 września 2008 r., a wniosek A. W. o przyznanie tego samego świadczenia w dniu 30 września 2008 r. - czego nie uwzględnił organ I instancji. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż obydwoje wnioskodawcy we wnioskach o przyznanie zasiłku w rubryce dotyczącej składu rodziny podali, iż w jej skład wchodzi pięcioro dzieci oraz obydwoje małżonkowie, podając jednocześnie wysokość uzyskanych przez każdego z nich dochodów. Z tego względu słusznie organ odwoławczy wskazał, iż małżonkowie W. stanowią rodzinę w rozumieniu przepisów omawianej ustawy i posiadają prawo ubiegania się o świadczenia rodzinne na syna T. Jednakże prawo to winno zostać przyznane matce, ponieważ ona pierwsza złożyła wniosek o jego przyznanie. Nie mogły ponadto odnieść skutku zarzuty skargi, iż M. W. nadużywa alkoholu i marnotrawi środki otrzymywane na dzieci. Po pierwsze ustalenia organów nie potwierdzają takich faktów, a po wtóre jeśliby sytuacja taka rzeczywiście występowała organ wypłacający świadczenia rodzinne posiada instrumenty prawne temu przeciwdziałające. W szczególności należy wskazać tu art. 17a ustawy który stanowi, iż w przypadku gdy (...) osoba uprawniona lub jej przedstawiciel marnotrawią wypłacane jej świadczenia rodzinne lub wydatkują je niezgodnie z przeznaczeniem, organ właściwy przekazuje należne osobie świadczenia rodzinne w całości lub w części w formie rzeczowej. Jeśli zatem okaże się, iż M. W. wydatkuje przyznany na syna zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na inne cele niż te określone w art. 4 ust. 1 ustawy wówczas organ wypłacający świadczenie w formie pieniężnej może je zacząć przekazywać uprawnionemu w formie rzeczowej. Ponadto wszystkie tego typu zarzuty skarżący winien przedstawić sądowi w ramach postępowania rozwodowego celem ewentualnego ustalenia zakresu władzy rodzicielskiej M. W. w stosunku do syna T.. Organ administracji nie jest bowiem właściwy - w oparciu o subiektywne odczucia skarżącego - do oceny wywiązywania się M. W. z obowiązku sprawowania władzy rodzicielskiej. Dla organu były bowiem wiążące jedynie ustalenia faktyczne świadczące o wspólnym zamieszkiwaniu małżonków wraz z dziećmi, a tym samym prowadzeniu jednego gospodarstwa domowego. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skargę należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).