II SA/Lu 800/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 26 września 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2008 r. nr [...], nakazującą J. G. rozbiórkę garażu metalowego, zrealizowanego samowolnie na działce nr [...]7/9 przy ul. W. [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w toku oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 28 września 2007 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...]7/9 przy ul. W [...] w Z, stanowiącej własność J. G., znajduje się garaż metalowy o wymiarach 6,10 m x 3,07 m zlokalizowany w odległości 35,75 m od granicy z działką T. i E. małż. K. Garaż ten ustawiony został bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1988 r. i znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Zamościa, zatwierdzonym Zarządzeniem nr 24 Prezydenta Miasta Zamościa z dnia 23 grudnia 1977 r., nie był przeznaczony pod realizację garaży metalowych. W związku z tym organ pierwszej instancji nakazał jego rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego ustalił, że w okresie budowy omawianego garażu obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zamościa, zatwierdzony uchwałą nr XVIII/92/83 przez Wojewódzka Radę Narodową w Zamościu z dnia 16 listopada 1983 r. (Dz. Urz. Woj. Zamojskiego Nr 9, poz. 37). W planie tym teren, na którym położona jest działka nr ewid. [...]7/9 oznaczony był symbolem X.35.UI i przeznaczony był pod usługi. W związku z tym organ stwierdził, iż na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę omawianego obiektu, gdyż obiekt ten został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a jego usytuowanie narusza zapisy planu miejscowego. Jednocześnie organ pouczył stronę, iż w trybie art. 39 powołanej ustawy możliwe jest odroczenie obowiązku wykonania przymusowej rozbiórki, o ile złoży ona stosowny wniosek. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub o jej zmianę, poprzez nieorzekanie rozbiórki. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie istotnych interesów skarżącego oraz biurokratyczne załatwienie sprawy w wyniku niezasadnego wydania 15 odrębnych decyzji nakazujących rozbiórkę garaży metalowych usytuowanych na działce stanowiącej własność skarżącego, w sytuacji, gdy odnoszą się one tylko do jednego przedmiotu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że metalowe garaże, niezwiązane trwale z gruntem, stanowią obiekt budowlany w rozumieniu tych przepisów, 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8 i 77 k.p.a., poprzez nienależyte wykonywanie zadań przez organy nadzoru budowlanego oraz zaniedbanie obowiązku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, w wyniku niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także niewywołanie opinii biegłego z zakresu budownictwa, który dokonałby niezależnej oceny charakteru garaży metalowych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że znajdujący się na działce nr [...]7/9 przy ul. W. [...] w Z. garaż metalowy wybudowany został bez pozwolenia na budowę w 1988 r., a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 tej ustawy (dotyczącego wydania nakazu rozbiórki), lecz stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż do obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), obowiązującej w dacie realizacji tego obiektu. Z art. 37 w zw. z art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wynika, że stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy są zobowiązani na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu lub jego części. Stroną tego postępowania jest zatem podmiot, na którego taki obowiązek może być nałożony, skoro decyzja organu administracji publicznej dotyczy jego interesu prawnego. Natomiast kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie przez inne podmioty musi być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji prowadzący postępowanie obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (wyrok NSA z 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, niepublikowany). Wszczynając postępowanie organ administracji zobligowany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przepis art. 10 § 1 k.p.a. nakłada również na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przytoczony przepis wyraża zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, której naruszenie jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę wznowienia, na wniosek strony, tego postępowania. W świetle zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji obowiązany jest ją uchylić, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy ustalając strony postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego pominęły współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości – E. A. G. Na skróconym wykazie ze skorowidza działek z dnia 20 września 2007 r. załączonego do akt administracyjnych (k. 30) została ujawniona ona – jako współwłaściciel, obok J. G., w 1/2 części działki o numerze ewidencyjnym [...]7/9 o powierzchni 0,1250 ha, KW nr [...]. Niewątpliwe więc jest, że oboje współwłaściciele, jako osoby jako legitymujące się tytułem prawnym do działki nr [...]7/9, posiadały przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, którego przedmiotem był garaż usytuowany na tej działce W toku czynności prowadzonych w ramach postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ nie zawiadomił E. G. o wszczęciu postępowania, nie doręczał jej żadnych dokumentów, nie powiadamiał o przebiegu postępowania, nie wezwał jej także do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie garaży ustawionych na terenie działki, której jest współwłaścicielem. Brak jest również jakiejkolwiek wzmianki, dlaczego organ administracji jako stronę postępowania ustalił jedynie małżonka E. G. – J. G.. Naruszenie powyższej wskazanych przepisów postępowania oznacza, iż E. G. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 147 k.p.a.). Z tego względu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie powyższych uchybień upoważniało Sąd do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, albowiem na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji przedmiotowa sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Należy jednak podkreślić, iż Sąd dopatrzył się również istotnych rozbieżności pomiędzy treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji a treścią uzasadnienia utrzymanej tą decyzją decyzji organu I instancji, które nie zostały wyjaśnione przez organy administracji. Decyzją z dnia 25 marca 2008 r. organ I instancji analizując – zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – na jakim terenie znajduje się obiekt budowlany, powołał się na miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w Zamościu w rejonie ulic: W., L., R. zatwierdzonego Zarządzeniem Prezydenta Miasta Zamościa z dnia 23 grudnia 1977 r. jako obowiązujący w dacie budowy obiektu, zaś organ II instancji wskazał na obowiązywanie w tym czasie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zamościa, zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/92/83 przez Wojewódzką Radę Narodową w Zamościu z dnia 16 listopada 1983 r. (Dz. Urz. Woj. Zamojskiego z 20 grudnia 1983 r., Nr 9, poz. 37). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest podania przyczyn takiej rozbieżności, co oznacza, iż naruszony został również art. 107 § 3 k.p.a. Jednym z podstawowych elementów decyzji opartej na art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., powinno być jednoznaczne określenie przez organ w uzasadnieniu, dlaczego organ dany plan zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Rodzi to bowiem dla strony postępowania określone skutki prawne. Ponadto ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym – stosownie do art. 107 k.p.a. – jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, mając przede wszystkim na względzie wymagania określone w art. 28 k.p.a., jeszcze raz ocenią przedmiotową samowolę budowlaną w świetle przepisów art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., przy czym będą miały na uwadze to, że rozbiórka może być orzeczona tylko w przypadkach określonych w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 37. Organy uwzględnią również to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa ostatnio stanowisko, iż przy wydawaniu decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki powinien być uwzględniany plan miejscowy obowiązujący w dacie wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 2007r., II OSK 1318/06, niepubl., z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06, niepubl. i z dnia 18 stycznia 2008 r., II OSK 1893/06, niepubl.; obszerne uzasadnienie tego poglądu wyraził także sędzia NSA Z. Kostka w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 6 maja 2008r., II OSK 426/07, niepubl.). W powołanych wyżej wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego przyjęto, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, iż inną kwestią jest ocena czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (o czym decydują przepisy budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną jest kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zdaniem NSA, powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy o planowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem nakazu rozbiórki, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 26 czerwca 2006 r., Nr XLV/499/06 (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 160, poz. 2611). Organy powinny odnieść się do tego planu, ustalając, jakie przeznaczenie przewiduje on dla terenu, na którym położona jest działka nr [...]7/9. Ubocznie zauważyć należy, iż nie jest trafny zarzut skargi, że garaż będący przedmiotem nakazu rozbiórki nie jest obiektem budowlanym, ponieważ nie jest trwale związany z gruntem. Dla uznania inwestycji za obiekt budowlany nie jest wymagane trwałe związanie z gruntem. Taki obiekt budowlany nie stanowi budynku, lecz budowlę, na której budowę już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wymagane było pozwolenie na budowę. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Stosownie do przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 1 tejże ustawy.