II SA/Lu 801/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 26 września 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2008 r., nr [...], nakazującą J. G. rozbiórkę garażu metalowego, zrealizowanego samowolnie na działce nr [...]6/11 przy ul. W. [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w toku oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 28 września 2007 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...]6/11 przy ul. W. [...] w Z., stanowiącej własność J. G., znajduje się garaż metalowy o wymiarach 5,00 m x 3,03 m zlokalizowany w odległości 0,65 m od granicy z działką T. i E. małż. K. Garaż ten ustawiony został bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1988 r. i znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Zamościa, zatwierdzonym Zarządzeniem nr 24 Prezydenta Miasta Zamościa z dnia 23 grudnia 1977 r., nie był przeznaczony pod realizację garaży metalowych. W związku z tym organ pierwszej instancji nakazał jego rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego ustalił, że w okresie budowy omawianego garażu obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zamościa, zatwierdzony uchwałą nr XVIII/92/83 przez Wojewódzka Radę Narodową w Zamościu z dnia 16 listopada 1983 r. (Dz. Urz. Woj. Zamojskiego Nr 9, poz. 37). W planie tym teren, na którym położona jest działka nr ewid. 106/11 oznaczony był symbolem X.35.UI i przeznaczony był pod usługi. W związku z tym organ stwierdził, iż na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę omawianego obiektu, gdyż obiekt ten został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a jego usytuowanie narusza zapisy planu miejscowego. Jednocześnie organ pouczył stronę, iż w trybie art. 39 powołanej ustawy możliwe jest odroczenie obowiązku wykonania przymusowej rozbiórki, o ile złoży ona stosowny wniosek. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub o jej zmianę, poprzez nieorzekanie rozbiórki. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie istotnych interesów skarżącego oraz biurokratyczne załatwienie sprawy w wyniku niezasadnego wydania 15 odrębnych decyzji nakazujących rozbiórkę garaży metalowych usytuowanych na działce stanowiącej własność skarżącego, w sytuacji, gdy odnoszą się one tylko do jednego przedmiotu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że metalowe garaże, niezwiązane trwale z gruntem, stanowią obiekt budowlany w rozumieniu tych przepisów, 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8 i 77 k.p.a., poprzez nienależyte wykonywanie zadań przez organy nadzoru budowlanego oraz zaniedbanie obowiązku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, w wyniku niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także niewywołanie opinii biegłego z zakresu budownictwa, który dokonałby niezależnej oceny charakteru garaży metalowych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Z ustaleń organów administracji wynika, że znajdujący się na działce nr [...]6/11 przy ul. W. [...] w Z. garaż metalowy wybudowany został bez pozwolenia na budowę w 1988 r., a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 tej ustawy (dotyczącego wydania nakazu rozbiórki), lecz stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż do obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), obowiązującej w dacie realizacji tego obiektu. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego (obecnie: wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 nakazuje zatem ustalenie przede wszystkim, czy dany obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. W tym zakresie obowiązkiem organu jest ustalenie w szczególności, czy obowiązujący w dacie budowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał ten rodzaj inwestycji. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie została wyjaśniona zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że występuje istotna rozbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji a treścią uzasadnienia utrzymanej tą decyzją decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia 25 marca 2008 r. organ I instancji analizując – zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – na jakim terenie znajduje się obiekt budowlany, powołał się na miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w Zamościu w rejonie ulic: W., L., R. zatwierdzony Zarządzeniem Prezydenta Miasta Zamościa z dnia 23 grudnia 1977 r. jako obowiązujący w dacie budowy obiektu, zaś organ II instancji wskazał na obowiązywanie w tym czasie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zamościa, zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/92/83 przez Wojewódzką Radę Narodową w Zamościu z dnia 16 listopada 1983 r. (Dz. Urz. Woj. Zamojskiego z 20 grudnia 1983 r., Nr 9, poz. 37). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest podania przyczyn takiej rozbieżności, co oznacza, iż naruszony został także przepis art. 107 § 3 k.p.a. Jednym z podstawowych elementów decyzji opartej na art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., powinno być jednoznaczne określenie przez organ w uzasadnieniu, dlaczego organ dany plan zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Powyższy przepis wymaga więc ustalenia w decyzji treści planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w 1988 r., tj. okresie budowy omawianego garażu, dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...]6/11. Rodzi to bowiem dla strony postępowania określone skutki prawne. Ponadto ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym – stosownie do art. 107 k.p.a. – jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Kolejną przesłanką wymagająca zbadania na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. jest ustalenie, czy dana inwestycja obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W orzecznictwie sądowym przez dłuższy czas dominował pogląd, że powołany wyżej art. 37 ust. 1 pkt 1 dotyczy planu miejscowego obowiązującego w dacie realizacji inwestycji, a nie planu obowiązującego w dacie orzekania w przedmiocie nakazu rozbiórki. (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2005 r., IV SA 5058/03, niepubl. i z dnia 19 grudnia 2006 r., II OSK 119/06, niepubl.). W ostatnim czasie w orzecznictwie przeważa jednak stanowisko, iż przy wydawaniu decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki powinien być uwzględniany plan miejscowy obowiązujący w dacie wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 2007r., II OSK 1318/06, niepubl., z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06, niepubl. i z dnia 18 stycznia 2008 r., II OSK 1893/06, niepubl.; obszerne uzasadnienie tego poglądu wyraził także sędzia NSA Z. Kostka w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 6 maja 2008r., II OSK 426/07, niepubl.). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego przyjęto, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, iż inną kwestią jest ocena czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (o czym decydują przepisy budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną jest kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy prawa budowlanego, a nie przepisy o planowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela powyższe stanowisko. W ocenie Sądu, określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powinna więc wystąpić w okresie prowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem nakazu rozbiórki, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 26 czerwca 2006 r., Nr XLV/499/06 (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 160, poz. 2611). Organy administracji do planu tego w ogóle się nie odniosły. Nie zostało zatem wyjaśnione, czy obowiązujący w dacie wydawania decyzji plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na działce nr [...]6/11 lokalizację garaży metalowych. Niewyjaśnienie tej okoliczności i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie o postanowienia planu miejscowego z 1983 r. doprowadziło w konsekwencji do naruszenia także przepisu art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Wskazane naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny odnieść się do planu miejscowego obowiązującego aktualnie i ustalić, jakie przeznaczenie przewiduje on dla terenu, na którym położona jest działka nr [...]6/11. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy w świetle przepisu art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. istnieją podstawy do nakazania rozbiórki garażu metalowego o wymiarach 5,00 x 3,03 m, usytuowanego na działce nr [...]6/11 w odległości 0,65 m od granicy z działką stanowiącą własność małżonków T. i E. K. Stwierdzenie wskazanych wyżej uchybień pozwala na odstąpienie od szczegółowego ustosunkowywania się do zarzutów zawartych w skardze, albowiem na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. Ubocznie jedynie zauważyć należy, iż zarzut skargi, że stanowiący przedmiot rozbiórki garaż nie jest obiektem budowlanym, ponieważ nie jest trwale związany z gruntem, nie jest trafny. Dla uznania inwestycji za obiekt budowlany nie jest wymagane trwałe związanie z gruntem. Taki obiekt budowlany nie stanowi budynku, lecz budowlę, na której budowę już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wymagane było pozwolenie na budowę. Omawianego garażu nie można jednocześnie uznać za obiekt budowlany podlegający zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle obowiązującego w dacie jego budowy § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymagała jedynie budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz budowa pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego – na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego. Garaż metalowy, którego rozbiórkę orzeczono w tej sprawie, nie podlegał więc zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie powołanych przepisów. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 1 tejże ustawy.