II SA/Lu 802/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy przekazanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...]), nakazał J.G. rozbiórkę garażu metalowego zrealizowanego samowolnie na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powiatowy wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej na wniosek E.K. w dniu 28 września 2007 r. na terenie działki nr ewid. [...] ustalono, że znajduje się na niej garaż metalowy, na który właściciel nieruchomości nie posiada pozwolenia na budowę. Przedmiotowy garaż o wymiarach 6.03 x 3.98, zlokalizowany w odległości 31.70 m od granicy z działką T. i E. małż. K., ustawiony został w 1988 r. Organ I instancji wskazał jednocześnie, iż teren, na którym znajduje się garaż należący do J.G. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Zamościa (zatwierdzonym Zarządzeniem nr 24 Prezydenta Miasta Zamościa z 23 grudnia 1977 r.) nie jest przeznaczony pod realizację garaży metalowych. Od powyższej decyzji odwołał się J.G. podnosząc, że zgodnie z pismem Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego i Ochrony Zabytków Urzędu Miasta z dnia [...] września 2007 r., dopuszcza się tymczasowe wykorzystanie terenu istniejących obiektów do czasu wprowadzenia funkcji ustalonej w planie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 – dalej k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J.G., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. podzielając argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 37 ust. 1 pkt.1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. obliguje właściwy organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, gdy organ ten stwierdzi, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w dacie wzniesienia przedmiotowego garażu obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zamościa, zatwierdzony uchwałą nr XVIII/92/83 przez Wojewódzką Radę Narodową w Zamościu z dnia 16 listopada 1983 r. (Dz. Urz. Wojew. Zamojskiego z dnia 20 grudnia 1983 r. Nr 9, poz. 37). Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organ ustalił, że teren na którym położona jest działka o nr ewid. [...] przy ul. [...] oznaczony był w powyższym planie symbolem X.35.Ul i przeznaczony był pod usługi. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 39 ustawy prawo budowlane z 1974 r., jeśli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, organ może odroczyć wykonanie tej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Postępowanie na podstawie art. 39 ustawy jest odrębnym postępowaniem i może być prowadzone na wniosek zainteresowanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.G. wniósł o uchylenie decyzji organów I oraz II instancji w związku z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r., oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 1 i 3 ustawy prawo budowlane z 1994 r. poprzez błędne uznanie, że metalowe garaże nie związane trwale z gruntem stanowią obiekt budowlany w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy. Wskazał też na naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniedbaniu przez organy obowiązku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, m. in. poprzez niepowołanie biegłego z zakresu budownictwa, który dokonałby należytej oceny charakteru garaży metalowych oraz obowiązku załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podkreślił, że obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jego usytuowanie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wypełnione zostały przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Dlatego też zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd, badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały bowiem z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania. 1. Z brzmienia art. 37 w zw. z art. 38 ustawy z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm. - dalej: ustawa z 1974 r.) wynika, że stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy są zobowiązani na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu lub jego części. Stroną tego postępowania jest zatem podmiot, na którego taki obowiązek może być nałożony, skoro decyzja organu administracji publicznej dotyczy jego interesu prawnego. Natomiast kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie przez inne podmioty musi być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1072, ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji prowadzący postępowanie obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (wyrok NSA z 26 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 684/97, niepublikowany). Wszczynając postępowanie organ administracji zobligowany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przepis art. 10 § 1 k.p.a. nakłada również na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przytoczony przepis wyraża zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, której naruszenie jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę wznowienia, na wniosek strony, tego postępowania. Sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji obowiązany jest ją uchylić, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, iż organ I instancji jak i organ odwoławczy ustalając strony postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego pominęły współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości – E.G.. Na skróconym wykazie ze skorowidza działek z dnia 20 września 2007 r. załączonego do akt administracyjnych (k-30) została ujawniona ona - jako współwłaściciel, obok J.G., w 1/2 części działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,1250 ha, KW nr [...]. Niewątpliwe więc jest, że oboje współwłaściciele, jako osoby jako legitymujące się tytułem prawnym do działki nr [...], posiadały przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu, którego przedmiotem był garaż usytuowany na tej działce W toku czynności prowadzonych w ramach postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie organ nie zawiadomił E.G. o wszczęciu postępowania, nie doręczał jej żadnych dokumentów, nie powiadamiał o przebiegu postępowania, nie wezwał jej także do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie garaży ustawionych na terenie działki, której jest współwłaścicielem. Brak jest również jakiejkolwiek wzmianki, dlaczego organ administracji jako stronę postępowania ustalił jedynie małżonka E.G. – J.G.. Naruszenie powyższej wskazanych przepisów prawa oznacza, iż E.G. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 147 k.p.a.). Z tych też względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu 2. Stwierdzenie powyższych uchybień upoważniało Sąd do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, albowiem na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji przedmiotowa sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ubocznie jednak (w kontekście ponownego rozpoznawania sprawy) należy wskazać, że organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2008 r. analizując zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. na jakim terenie znajduje się obiekt budowlany powołał się na miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w Z. w rejonie ulic: [...] zatwierdzonego Zarządzeniem Prezydenta Miasta Zamościa z dnia 23 grudnia 1977 r. (jako obowiązujący w dacie budowy obiektu), natomiast organ II instancji wskazał na obowiązywanie w tym czasie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zamościa, zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/92/83 przez Wojewódzką Radę Narodową w Zamościu z dnia 16 listopada 1983 r. (Dz. Urz. Wojew. Zamojskiego z 20 grudnia 1983 r., nr 9, poz. 37). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2008 r. organu II instancji brak jest podania przyczyn takiej rozbieżności. Istotną przesłanką decyzji opartej na art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974 r., winno być jednoznaczne określenie przez organ w uzasadnieniu dlaczego organ dany plan zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Powyższy przepis wymaga więc ustalenia w decyzji treści planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w 1988 r. dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...]. Rodzi to bowiem dla strony postępowania określone skutki prawne. Ponadto ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. 3. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, mając przede wszystkim wymagania określone w art. 28 k.p.a., jeszcze raz oceni przedmiotową samowolę budowlaną w świetle przepisów art. 37 ust.1 prawa budowlanego z 1974 r., przy czym będzie miał na uwadze to, że rozbiórka może być orzeczona tylko w przypadkach określonych w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 37. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, zasadność powyższych przesłanek rozbiórki obiektu, powinna być oceniana na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w trakcie budowy (por. wyroki NSA z 26 lipca 2007 r., II OSK 1094/06, Lex nr 366799 i z dnia 14 lutego 2006 r., II OSK 522/05, Lex 194370), co oznacza dokładne ustalenie na gruncie których postanowień planistycznych ma miejsce ocena zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji. Organ winien uwzględnić poczynione wyżej uwagi, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające nie tylko normom prawa materialnego, ale również normom proceduralnym, w tym także wymogom poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca dotknięta jest wadą prawną, prowadzącą do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.