II SA/Lu 802/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi H. T.-R. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży prawa własności i oddawania w użytkowanie wieczyste, opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu E. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) z tytułu podatku od towarów i usług. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. T.-R. (dalej jako: "skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr XLVII/458/10 Rady Miasta Puławy z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży prawa własności i oddawania w użytkowanie wieczyste; opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto Puławy, zlokalizowanych w obrębie miasta PUŁAWY, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że legitymację skargową wywodzi ze wspólnotowego charakteru gminy, skarżąca jest jej członkiem, której interes został naruszony przy czynnościach zakupu nieruchomości gruntowej nr ewid. [...] w P., na podstawie udzielonego pełnomocnictwa z dnia 6 czerwca 2017 r. W skardze zarzucono naruszenie art. 32 Konstytucji RP, która gwarantuje równość obywateli wobec prawa. Jak wywodzono zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Art. 68 ust. 1 u.g.n. zezwala na udzielenie zgody indywidualnej na zastosowanie bonifikaty, a z przepisu tego nie da się wyprowadzić wniosku, że daje on podstawę do uchwalenia prawa miejscowego. W dalszej części skargi opisano przebieg czynności podejmowanych przez skarżącą przy ubieganiu się o udzielenie bonifikaty przez Prezydenta Miasta Puławy. Podsumowując w skardze stwierdzono, że w związku ze zmianami w przepisach stanowiących podstawę prawną do udzielenia bonifikaty oraz nakładającą na beneficjentów tych bonifikat określone obowiązki zachodzi konieczność poddania kontroli sądowej zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Puławy (dalej jako "organ") wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że od 2010 roku prowadzone były czynności z wniosku H. T.-R. a następnie A. R. w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej prawa własności niezabudowanej działki gruntu gminy Miasto Puławy, zlokalizowanej w Puławach, w celu poprawienia warunków zagospodarowania przyległej zabudowanej nieruchomości Wnioskodawcy, zakończone w m-cu lipcu 2017 r. podpisaniem notarialnej umowy sprzedaży. Sprzedaż prawa własności gruntu Miasta nastąpiła zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości, za cenę ustaloną przez gminę z zastosowaniem wysokości bonifikaty wyrażonej w § 1 pkt 6 Uchwały Nr XLVII/458/10 Rady Miasta Puławy z dnia 25 marca 2010 r. Jak podkreślił organ w 2011 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zainicjowane zostały działania zakończone podjęciem przez Radę Miasta Puławy w dniu 25 marca 2010 r. uchwały Nr XLVII/458/10 w sprawie udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 23 kwietnia 2010 r. Podjęcie uchwały nr XLVII/458/10 Rady Miasta Puławy z dnia 25 marca 2010 r. służyło odstąpieniu od podejmowania uchwał jednostkowych w sprawach indywidualnych na okoliczność wyrażenia zgody przez Radę Miasta na zastosowanie określonej bonifikaty od ceny sprzedaży i zastąpieniu jedną uchwałą Rady Miasta o charakterze generalnym, na co pozwalały znowelizowane z dniem 7 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustawa z dnia 25 listopada 2009 r., Dz.U. Nr 206, poz. 1590), dotyczące udzielania bonifikat od ceny ustalonej do sprzedaży. Według znowelizowanych przepisów uchwala Rady Miasta z dnia 25 marca 2010 r. podjęta została w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania bonifikat oraz wysokości stawek procentowych Stanowi niezbędny dokument w stosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a dotyczących zbywania w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy Miasto Puławy jak również ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gminy. Udzielanie bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży nieruchomości z zasobu gminy Miasto Puławy, w przypadkach ściśle określonych w przepisach cytowanych ustaw, po spełnieniu warunków zawartych w treści przyjętej uchwały Rady Miasta, stwarza możliwość racjonalnego wykorzystania majątku gminy, poprzez realizację ustaleń przyjętych w ramach Planu wykorzystania zasobu nieruchomości gminy Miasto Puławy, pozostających w bezpośredniej korespondencji z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Stosowanie zróżnicowanych stawek bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży majątku gminy Miasto Puławy, wyrażonych w postanowieniach uchwały Rady Miasta Puławy z 2010 roku, dotyczy zbywanych nieruchomości związanych jedynie z budownictwem mieszkaniowym, lokali mieszkalnych z zasobu gminy oraz gruntów przeznaczonych wyłącznie na cele działalności charytatywnej, opiekuńczej, kulturalnej, leczniczej, oświatowej, badawczo-rozwojowej, wychowawczej, sportowej lub turystycznej, wykluczającej działalność zarobkową. Końcowo w odpowiedzi na skargę wskazano, że uchwalona przez Radę Miasta Puławy ramowa uchwała nr XLVI 1/458/10 z dnia 25 marca 2010 r. uwzględniła w treści uchwały wysokości stawek procentowych, na które Rada Miasta wyrażała zgodę w sprawach indywidualnych przed rokiem 2010, a od 8 maja 2010 r. ma charakter aktu prawa miejscowego obowiązującego w mieście Puławy. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie tego przepisu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. W pierwszej kolejności należało ocenić zatem czy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem zagadnienie to budziło istotne wątpliwości. W tego rodzaju sprawach skarżący powinien wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną). Związek ten powinien istnieć w chwili wejścia w życie zaskarżanej uchwały i powodować następstwo w postaci pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały dotyczącej kwestii udzielenia bonifikaty od ceny nabywanego prawa własności lub użytkowania wieczystego wyrazić można pogląd, że dla uznania istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały wystarczy wykazanie przez skarżącą realnego zamiaru nabycia nieruchomości, której cena miałaby zostać ustalona przy zastosowaniu postanowień uchwały. Skoro bowiem uchwała dotyczy zagadnień związanych z określeniem ceny nieruchomości dopiero nabywanych interes prawny w jej zaskarżeniu nie posiadaliby wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania aktu (tak jak przyjmuje się to w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), lecz wszystkie te osoby, których prawa i obowiązki uchwała ta realnie kształtowała. W tym kontekście stwierdzić należy, że już z odpowiedzi na skargę wynika, że od 2010 roku prowadzone były czynności w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej prawa własności niezabudowanej działki gruntu gminy Miasto Puławy, zlokalizowanej w Puławach, w celu poprawienia warunków zagospodarowania przyległej zabudowanej nieruchomości wnioskodawcy, przy czym w pierwszym okresie były to czynności z wniosku H. T.-R., co oznacza, że w pierwszym okresie skarżąca działała w imieniu własnym, a nie jako pełnomocnik córki. Powyższe w powiązaniu ze wskazywanym w toku sprawy faktem zbycia (darowania) nieruchomości przez skarżącą na rzecz córki w 2011 r. pozwala na stwierdzenie, że skarżąca w dacie wejścia w życie uchwały i pierwszym roku jej obowiązywania pozostawała właścicielem nieruchomości, w związku z którą ubiegała się we własnym imieniu o nabycie innej nieruchomości, a której cena podlegała ustaleniu z zastosowaniem przepisów przedmiotowej uchwały. Ta też okoliczność przesądza zdaniem Sądu o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr XLVII/458/10 Rady Miasta Puławy z dnia 25 marca 2010 r. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi podkreślić należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, jak też stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W skardze zarzucono naruszenie art. 32 Konstytucji RP, która gwarantuje równość obywateli wobec prawa, wskazując, że zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe, zaś art. 68 ust. 1 u.g.n. zezwala na udzielenie zgody indywidualnej na zastosowanie bonifikaty, a z przepisu tego nie da się wyprowadzić wniosku, że daje on podstawę do uchwalenia prawa miejscowego. Zarzuty te uznać należy za oczywiście nieuzasadnione z tej podstawowej przyczyny, że nie uwzględniają one, wprowadzonych z dniem 7 stycznia 2010 r., zmian ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - dalej jako: "u.g.n."). Do dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1590) udzielenie bonifikaty i jej wysokości miało charakter aktu indywidualnego, wyrażanego w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Stan ten zmienił się dniem 7 stycznia 2010 r., gdy przepis art. 68 ust. 1 - 1b u.g.n. otrzymał brzmienie: Art. 68. 1. Właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: 1) na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych; 2) osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego; 3) organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na ogrody działkowe; 4) poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli nieruchomość została od niego przejęta przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 5) na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; 6) kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 7) jako lokal mieszkalny; 8) w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa w art. 209a ust. 1 i ust. 2; 9) spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem własności lokali lub domów jednorodzinnych; 10) osobie, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6, z zastrzeżeniem, że nieruchomość przyległa jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe; 11) podmiotom, o których mowa w art. 61 ust. 1. 1a. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, bonifikata obejmuje cenę lokalu, w tym cenę udziału w prawie własności gruntu lub, w przypadku gdy udział obejmuje prawo użytkowania wieczystego, pierwszą opłatę z tego tytułu. Bonifikata udzielana od ceny lokalu obejmuje wszystkie jej składniki w jednakowej wysokości. 1b. W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Powyższa regulacja stanowiła podstawę do wydania przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego aktu o charakterze generalnym będącego aktem prawa miejscowego w postaci uchwały określającej warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Regulacja ta, w powiązaniu z przepisami ogólnymi dotyczącymi kompetencji uchwałodawczych organów gmin, stanowiła zatem wystarczającą podstawę do wydania przez organ zaskarżonej uchwały. Na to, że taka była także intencja ustawodawcy wskazuje również uzasadnienie projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, gdzie stwierdzono, że prezentowana przed 2010 r. w orzecznictwie sądowym interpretacja art. 68 u.g.n., uznająca, że zgoda na udzielenie bonifikaty musi mieć charakter indywidualny i konkretny i powinna być wyrażana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy, jest sprzeczna z intencją ustawodawcy, czemu przeciwdziałać mają proponowane zmiany ustawy, w tym nowe brzmienie zdania wstępnego do art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zapewni organowi stanowiącemu możliwość podejmowania uchwał o charakterze generalnym. W celu doprecyzowania tej intencji zaproponowano także dodanie do art. 68 ust. 1b, w którym szczegółowo określa się zakres treści tego rodzaju uchwał lub zarządzeń. Nie sposób również uznać, że uregulowanie kwestii związanych z udzieleniem bonifikat przy sprzedaży nieruchomości w drodze aktu prawa miejscowego, a więc aktu o charakterze generalnym narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równość obywateli wobec prawa. Jest dokładnie odwrotnie. To właśnie określenie równych i jednakowych dla wszystkich zasad udzielenia bonifikaty w drodze aktu miejscowego, a więc aktu publicznego, gwarantuje zainteresowanym równość wobec prawa. Mając na względzie, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, który w przedmiotowym przypadku wiązał się z nabyciem nieruchomości dla poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (art. 68 ust. 1 pkt 10 u.g.n.), wskazać należy, że dotyczące tej kwestii postanowienie zaskarżonej uchwały stanowiło, iż udziela się bonifikaty od ceny ustalonej do zbycia nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy Miasto Puławy, wynikającej ze spełnienia poniżej ustalonych warunków zbycia: osobom fizycznym lub osobom prawnym przy sprzedaży prawa własności lub oddania w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność gminy Miasto Puławy, w przypadku zbycia nieruchomości lub ich części przeznaczonych na cele mieszkaniowe, jeżeli mogą one poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, stanowiących własność bądź oddanych w użytkowanie wieczyste, a nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, na złożone indywidualne wnioski - w wysokości - 30 % (§ 1 ust. 6 uchwały). W przypadku zbycia nieruchomości dla poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej takie ukształtowanie warunku udzielenia bonifikaty należy uznać za w pełni wystarczające. Końcowo zauważyć należy, że obecnie zarządzenie wojewody lub uchwała rady lub sejmiku w sprawie bonifikaty może dotyczyć także indywidualnych nieruchomości (art. 68 ust. 1b u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 sierpnia 2015 r.). Wprowadzenie takiej możliwości nie niweczy jednakże w żaden sposób możliwości uregulowania tej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego, a więc aktu o charakterze generalnym, co jasno wynika również i z obecnego brzmienia art. 68 ust. 1b u.g.n. W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715).