II SA/Lu 803/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 32 pkt 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), Prezydent Miasta L. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W. Spółdzielni Mieszkaniowej K. w L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy muru oporowego przy zespole zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] przy ul. J. w L. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...]. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. Spółdzielni Mieszkaniowej K. w L. pozwolenia na dokończenie budowy muru oporowego przy zespole zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] przy ul. J. w L. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody L. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] udzielił W. Spółdzielni Mieszkaniowej K. pozwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego muru. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...]. Decyzje organu pierwszej i drugiej instancji zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt SA/Lu 321/09 i sygn. akt II SA/Lu 425/09. Skargi kasacyjne wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na te wyroki zostały oddalone (wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 70/10 i sygn. akt II OSK 71/10). Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] Prezydent Miasta L. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W. Spółdzielni Mieszkaniowej K. w L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy przedmiotowego muru oporowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zastosował się do wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zbadał zatem, czy istnieją warunki do wydania decyzji na dokończenie budowy muru, biorąc pod uwagę art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zbadał ponadto, czy rozpoczęcie budowy muru mogło nastąpić w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Wziął pod uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń, a nie inwestycji już częściowo wykonanych. Przyjął zgodnie z wyrokiem Sądu, że Prezydent Miasta L. działający jako organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji zobowiązany był w tej sytuacji do wydania decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że na budowę przedmiotowego muru oporowego, który zgodnie z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, jest budowlą, nie wydał pozwolenia na budowę. Wskazał, że we wniosku W. Spółdzielni Mieszkaniowej K. o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowego przy ul. J. w L. nie wymieniono tej budowli. Mur oporowy nie został też wymieniony w decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] przy ul. J. w L. z dnia [...] listopada 2006 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w części opisowej projektu budowlanego nie wymieniono muru. Mur oporowy nie był również wrysowany na rysunku projektu zagospodarowania terenu branży architektonicznej, sporządzonym na mapie do celów projektowych (załącznik nr 1 do pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2006 r.). Inwestor nie dołączył też dokumentacji branży architektonicznej projektu muru oporowego. Mur nie został wrysowany w części graficznej projektu branży drogowej - "ulice dojazdowe" (na załączniku nr 2 do projektu budowlanego) oraz w części graficznej projektu - "ukształtowanie terenu i zjazdy do garaży (na załączniku nr 3). Organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że w związku z rozpoczęciem przez inwestora robót budowlanych dotyczących przedmiotowego muru bez wymaganego pozwolenia nie jest właściwy do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na dokończenie tej inwestycji. Z tego też powodu umorzył postępowania w sprawie. Z decyzją nie zgodziła się W. Spółdzielnia Mieszkaniowa K. W odwołaniu stwierdziła, że w części graficznej zatwierdzonego projektu budowlano - wykonawczego branży drogowej - "ulice dojazdowe" (opieczętowany załącznik nr 2 do zatwierdzonego projektu budowlanego) jest wrysowany przebieg tej budowli. Podobnie w części graficznej zatwierdzonego projektu "ukształtowanie terenu i zjazdy do garaży" (opieczętowany załącznik nr 3 do zatwierdzonego projektu budowlanego) przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. J. [...] w L. wrysowany został mur oporowy. Spółdzielnia wskazała, że mur był obiektem wchodzącym w skład całego zamierzenia inwestycyjnego. Gdyby organ uznał, że w dokumentacji były istotne braki - np. brak projektu muru oporowego, wezwałby inwestora do ich uzupełnienia. Spółdzielnia wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter wiążący. Organ wydający pozwolenie na budowę mógł zatwierdzić projekt budowlany lub odmówić jego zatwierdzenia, nie mógł natomiast dowolnie modyfikować jej wniosku. Jakiekolwiek wątpliwości co do jego treści organ powinien był wyjaśniać w toczącym się postępowaniu. Skoro więc w części graficznej zatwierdzonego projektu budowlanego występował mur oporowy, to pozwolenie na budowę obejmowało również pozwolenie na jego budowę. Spółdzielnia wskazała, że bez muru przy tym ukształtowaniu terenu nie byłaby możliwa budowa drogi dojazdowej KDD, objętej również tym pozwoleniem. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2011 r. organ odwoławczy wskazał, że kontur bliżej nieopisanego obiektu mogącego być murem oporowym w sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. J. [...] został wrysowany na rysunku zatwierdzonego projektu budowlano-wykonawczego branży drogowej - "ulice dojazdowe" (na opieczętowanym załączniku nr 2 do zatwierdzonego projektu budowlanego). Nie wyrysowano natomiast takiego obiektu - wbrew twierdzeniu Spółdzielni – na rysunku zatwierdzonego projektu branży drogowej "ukształtowanie terenu i zjazdy do garaży" (opieczętowanym załączniku nr 3 do zatwierdzonego projektu budowlanego). Mur nie występuje również w części opisowej i graficznej (załącznik nr 1) w projekcie zagospodarowania terenu. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, mur oporowy, którego projekt został dołączony do wniosku o pozwolenie na dokończenie budowy tego muru (data wpływu: 6.1 1.2008 r.), posiadający znaczne wymiary - długość ok. 70 m i wysokość do 4.6 m, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenia na budowę. Obiekt ten powinien być więc wymieniony we wniosku o pozwolenie na budowę i w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast decyzją Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę i ponownie zatwierdzającą projekt budowlany wraz z rysunkami zamiennymi oraz udzielającą W. Spółdzielni Mieszkaniowej K. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z usługami w segmencie 6 i 13, oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu jako segmenty: 1-6, 7-12, 13-14, 15-16, 17-22, 23-28 wraz z instalacjami wewnętrznymi, budową dróg i ukształtowaniem terenu oraz zjazdów do garaży na działce nr [...], [...] przy ul. J. w L., nie zatwierdzono projektu budowlanego i nie udzielono pozwolenia na budowę wskazanego muru. Organ drugiej instancji wskazał, że wrysowanie konturu bliżej nieokreślonego obiektu na jednym rysunku, bez podania, że mamy do czynienia z projektowanym murem oporowym i bez szczegółowego określenia jego usytuowania względem innych obiektów budowlanych na załączniku graficznym nr 2 projektu budowlano-wykonawczego branży drogowej - "ulice dojazdowe" nie mogło oznaczać zatwierdzenia projektu budowy muru oporowego i udzielenia pozwolenia na jego budowę. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Spółdzielni, że wiedział, iż bez budowy muru nie można byłoby zrealizować drogi dojazdowej KDD oraz że skarpa powinna być na tym etapie realizacji inwestycji zabezpieczona murem oporowym. Wojewoda podniósł, że jeżeli, jak wskazuje Spółdzielnia, droga KDD nie może funkcjonować bez tego wskazanego muru, to wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak badanie tej kwestii mogłoby mieć miejsce w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanego pozwolenia na budowę. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, że decyzją Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] i ponownie zatwierdzającą projekt budowlany wraz z rysunkami zamiennymi oraz udzielającą WSM K. pozwolenia na budowę zespołu budynków wraz z infrastrukturą przy ul. J. w L. nie zatwierdzono projektu budowlanego muru oporowego w sąsiedztwie budynku przy ul. J. [...] i nie udzielono pozwolenia na jego budowę. Organ drugiej instancji wskazał jednocześnie, iż umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w tej sprawie jest zasadne, gdyż przedmiotowy mur oporowy został już w całości zrealizowany. Mając na uwadze art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który przewiduje wydanie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych (objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę), po rozpoczęciu tych robót zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., II OSK 286/06, wyrok NSA 25 stycznia 2011 r., II OSK 200/10). W skardze na powyższą decyzję, W. Spółdzielnia Mieszkaniowa K. w L. wniosła o jej uchylenie, zarzucając: 1) naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w warunkach niniejszej sprawy doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy; 2) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania z powodu rozpoczęcia budowy muru oporowego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tego muru w sytuacji, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] i ponownie zatwierdzająca projekt budowlany wraz z rysunkami zamiennymi oraz udzielająca WSM K. pozwolenia na budowę zespołu budynków wraz z infrastrukturą przy ul. J. w L. obejmowała również mur oporowy w sąsiedztwie budynku przy ul. J.[...]. W ocenie skarżącej, postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone, jednak nie z przyczyny wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale z uwagi na to, iż budowa przedmiotowego muru była objęta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest legalność robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego przy zespole zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] przy ul. J. w L. W związku z tym, że mur oporowy stanowi budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), której budowa nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, rozpoczęcie budowy tego muru wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organów obu instancji, mur ten został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zaś inwestor – W. Spółdzielnia Mieszkaniowa K. w L. stanęła na stanowisku, iż pozwolenie na budowę muru zostało udzielone decyzją Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi, budową dróg i ukształtowaniem terenu oraz zjazdów do garaży na działkach nr [...] przy ul. J. w L. Rozstrzygniecie przedmiotowego sporu ma dla inwestora kluczowe znaczenie, bowiem ustalenie, że przedmiotowy mur został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, skutkuje podjęciem przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich czynności związanych z legalizacją i ewentualnie z likwidacją samowoli budowlanej. Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] i ponownie zatwierdzająca projekt budowlany wraz z rysunkami zamiennymi oraz udzielająca W. Spółdzielni Mieszkaniowej K. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z usługami w segmencie 6 i 13, oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu jako segmenty: 1-6, 7-12, 13-14, 15-16, 17-22, 23-28 wraz z instalacjami wewnętrznymi, budową dróg i ukształtowaniem terenu oraz zjazdów do garaży na działce nr [...] przy ul. J. w L., nie obejmowała przedmiotowego muru. Roboty budowlane obejmujące budowę muru oporowego nie zostały bowiem wymienione ani we wniosku W. Spółdzielni Mieszkaniowej K. o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków wraz z infrastrukturą przy ul. J. w L., ani w sentencji decyzji Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] o pozwoleniu na realizację tej inwestycji, ani też w sentencji decyzji Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] i ponownie udzielającej W. Spółdzielni Mieszkaniowej K. pozwolenia na realizację wskazanej na wstępie inwestycji. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, muru nie zaznaczono również w części opisowej i graficznej projektu zagospodarowania terenu. Kontur obiektu mogącego być murem oporowym w sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. J. [...] został wrysowany jedynie na rysunku zatwierdzonego projektu budowlano-wykonawczego branży drogowej - "ulice dojazdowe" (na opieczętowanym załączniku nr 2 do zatwierdzonego projektu budowlanego). Nigdzie jednak nie wskazano słownie, iż kontur ten to mur oporowy, nie określono również jego usytuowania względem innych obiektów budowlanych. Nakreślenie w sposób graficzny jakiegoś nieokreślonego i nieopisanego w projekcie budowlanym, czy we wniosku o pozwolenie na budowę obiektu nie obligowało organu administracji architektoniczno – budowlanej do wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli bowiem chodzi o zakres i rodzaj inwestycji, to dla organu kluczowe znaczenie ma treść wniosku wraz z częścią opisową projektu budowlanego. Jeżeli dany obiekt nie został wymieniony we wniosku o pozwolenie na budowę, ani w części opisowej projektu zagospodarowania działki lub terenu, a z treści wniosku wynika, iż wnioskowana inwestycja może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, organ nie ma obowiązku zwracać się do inwestora o usuniecie braków wniosku. Podsumowując, decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2006 r., i ponownie zatwierdzająca projekt budowlany wraz z rysunkami zamiennymi oraz udzielająca WSM K. pozwolenia na budowę zespołu budynków wraz z infrastrukturą przy ul. J. w L. nie obejmowała budowy muru oporowego w sąsiedztwie budynku przy ul. J. [...]. Tym samym rozpoczęcie i prowadzenie budowy przedmiotowego muru nastąpiło bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje również odzwierciedlenie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA z dnia z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 71/10, w którym Sąd wskazał, że "jeżeli sporny mur oporowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, na co wskazują materiały sprawy, to powinien mieć tu zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z możliwością ewentualnej legalizacji tej inwestycji, a nie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast gdyby przedmiotowy mur oporowy został wybudowany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, to po co było wstrzymanie robót budowlanych postanowieniem z dnia 2 czerwca 2008 r. a następnie nakazanie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z realizacją muru oporowego. Zbędne też w takiej sytuacji byłoby wydawanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego (...)". W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż budowa przedmiotowego muru została rozpoczęta zanim inwestor złożył wniosek o pozwolenie na dokończenie budowy tego muru. W myśl art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Rozpoczęcie budowy muru przed uzyskaniem pozwolenia na budowę obligowało organ do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, dotyczącej udzielenia pozwolenia na dokończenie budowy muru jako bezprzedmiotowego, stosownie do treści art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w związku z art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok SN z 12 marca 1993 r., ARN 2/93, LexPolonica nr 320613; wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., 11 OSK 286/06 niepubl., wyrok NSA 25 stycznia 2011 r., II OSK 200/1, niepubl.). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.