II SA/Lu 808/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lipca 2018 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: L. WINB), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" z siedzibą w L. (dalej także jako: Spółdzielnia lub skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta L. z [...] maja 2018 r., w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W toku prowadzonego od 2011 r. postępowania, dotyczącego lokalu nr [...], mieszczącego się w budynku przy ul. [...] A w L., organy nadzoru budowlanego ustaliły, że zgodnie z projektem budowlanym, będącym załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę, przedmiotowy lokal, znajdujący się w poziomie piwnic, przeznaczony był na magazyn drukarni. W projekcie budowlanym nie przewidziano schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczenia magazynu drukarni. Schody zewnętrzne prowadzące do lokalu oraz część sanitarna lokalu wykonane zostały przez Spółdzielnię w 1994 r. Przebudowa przedmiotowego lokalu miała na celu zmianę sposobu użytkowania projektowanego magazynu drukarni na lokal użytkowy. Z posiadanych przez Urząd Miejski w L. rejestrów pozwoleń na budowę oraz znajdujących się w aktach sprawy dokumentów archiwalnych wynika, że zmiana sposobu użytkowania magazynu drukarni na lokal użytkowy została wykonana bez pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ustalono także, że lokal nie spełnia wymogów, jakie powinny spełniać pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). W oparciu o powyższe ustalenia, ostateczną decyzją z [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.), Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] września 2017 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania ww. pomieszczenia magazynowego na samodzielny lokal usługowy z uwzględnieniem rozwiązań zawartych w ekspertyzie technicznej dot. stanu ochrony przeciwpożarowej sporządzonej w sierpniu 2013 r., oraz wymagań zawartych w postanowieniu L. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w L. z [...] listopada 2013 r. i w decyzji L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] lipca 2013 r., wraz z opiniami wymaganymi przepisami szczególnymi. W dniu [...] października 2017 r. do PINB miasta L. wpłynęło pismo Spółdzielni wraz z 4 egzemplarzami projektu budowlanego zamiennego. Projekt został uzupełniony w dniu [...] stycznia 2018 r. Decyzją z [...] maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., PINB Miasta L., nakazał Spółdzielni doprowadzenie przedmiotowego lokalu oraz schodów prowadzących do tego lokalu do stanu pierwotnego poprzedzającego stan sprzed wykonania robót budowlanych związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego na samodzielny lokal usługowy. W ocenie organu przedłożony przez Spółdzielnię projekt zamienny nie spełnia wymogów wynikających z ostatecznej decyzji L. WINB z [...] lutego 2017 r. Po pierwsze, nie zapewniono dostępności spornego lokalu dla osób niepełnosprawnych poprzez zaprojektowanie otwarcia drzwi wejściowych na spocznik w sposób powodujący kolizję z wózkiem inwalidzkim. Po drugie, wymaganą szerokość biegu schodowego 120 cm zapewniono kosztem warstw ociepleniowych, jednocześnie zaprojektowano spocznik na chodach wewnątrz spornego lokalu o szerokości mniejszej (50 cm) niż określona w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych (150 cm). Po trzecie, projekt zamienny przewiduje pogłębienie spornego lokalu, jednak rozwiązanie to nie uwzględnia sposobu posadowienia budynku. Brak jest analizy konstrukcyjnej wpływu planowanych prac budowlanych na konstrukcję budynku, który jest posadowiony na terenie podmokłym, na palach. Od powyższej decyzji Spółdzielnia wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 4 i 5 , w związku z art. 35 ust. 1 pkt oraz art. 20 ust. 4 P.b. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2018 r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w budynku, w którym znajduje się sporny lokal, istnieje Wspólnota Lokalowa [...], składająca się z ogółu właścicieli lokali mieszczących się w budynku przy ul. [...] w L., z ustanowionym notarialnie Zarządem. Spółdzielnia pozostaje właścicielem 41,6% udziałów. W aktach sprawy znajdują się zdecydowane wystąpienia Wspólnoty, posiadającej udział większościowy (58,4%), oświadczającej, że nie wyraża zgody na przebudowę lokalu nr [...]. W ocenie organu odwoławczego z tego stanowiska Wspólnoty wynika, że Spółdzielnia nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organy nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego, są zobowiązane do badania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wątpliwości budzi wykonanie schodów zewnętrznych w zgodzie z warunkami technicznymi. Projekt budowlany zamienny nie zawiera projektu zagospodarowania działki, a jedynie plan sytuacyjny sporządzony na mapie do celów projektowych w 2013 r. Wprawdzie inwestor przedłożył w dniu [...] stycznia 2018 r. plan sytuacyjny sporządzony i zaopiniowany w dniu [...] grudnia 2017 r. lecz plany te nie zawierają różnic pomiędzy sobą, a w szczególności nie zawierają zmian w zakresie usytuowania ścianki oporowej przy schodach. W takiej sytuacji może być prawdziwa podnoszona przez organ I instancji sugestia, że wymagana przepisami szerokość schodów i spocznika może być zachowana jedynie w przypadku likwidacji w obrębie schodów warstw ocieplenia. Powyższe może wpływać niekorzystnie na charakterystykę energetyczną budynku. Organ odwoławczy podzielił również zastrzeżenia organu I instancji co do braku w przedłożonym projekcie zamiennym analizy konstrukcyjnej wpływu pogłębienia lokalu nr [...] na konstrukcję budynku, w kontekście posadowienia obiektu na palach, z uwagi na podmokły teren (przepływająca w pobliżu rzeka C. ). W ocenie L. WINB niezasadne są natomiast zastrzeżenia co do braku zapewnienia dostępu do lokalu przez osoby niepełnosprawne, gdyż projekt budowlany zamienny zawiera odpowiednie rozwiązania. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że brak posiadania przez Spółdzielnię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wykazane wady przedłożonego projekt budowlanego zamiennego skutkować musiały wydaniem decyzji, nakazującej doprowadzenie spornego lokalu do stanu poprzedniego, co oznaczało konieczność rozbiórki schodów zewnętrznych i przywrócenia przedmiotowemu lokalowi funkcji magazynowych. W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia zarzuciła naruszenie: (1) art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. oraz art. 22 ust. 3 pkt 5 i art. 23 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716, dalej jako: u.w.l.), poprzez niezastosowanie przepisów ustawy o własności lokali i ustalenie, że skierowanie w toku postępowania przez Wspólnotę Lokalową [...] wystąpień, w których wskazywała, że nie wyraża ona zgody na przebudowę spornego lokalu stanowić może wyłączną podstawę do ustalenia braku prawa Spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy zgoda na przebudowę części wspólnych nieruchomości jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu nieruchomością wymaga uchwały właścicieli lokali; (2) art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 20 1 pkt 3 i ust. 4 P.b., poprzez dokonanie ustaleń co do zgodności projektu zamiennego z przepisami odrębnymi w zakresie charakterystyki energetycznej budynku wyłącznie na podstawie sugestii organu I instancji, że wymagana przepisami szerokość schodów i spocznika może być zachowana jedynie w przypadku likwidacji w obrębie schodów warstw ocieplenia w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wątpliwości organu w tym zakresie, zaś ich wyjaśnienie możliwe było i powinno nastąpić poprzez uzyskanie stanowiska projektanta (art. 20 ust 1 pkt 3 P.b.); (3) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b., poprzez pozbawienie skarżącej prawa do kontroli instancyjnej w zakresie rozstrzygnięcia organu odwoławczego co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. poprzez przyjęcie braku tego prawa po raz pierwszy w decyzji organu administracji II instancji i pominięcie trybu (art. 35 ust. 3 P.b.) przewidującego obowiązek wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych naruszeń, a w konsekwencji pozbawienie inwestora możliwości sanowania braku poprzez zwrócenie się do Wspólnoty Lokalowej z wnioskiem o podjęcie odpowiedniej uchwały, jak również ewentualne skorzystanie z sądowego trybu odwoławczego w przypadku uchwały odmownej; (4) art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b., poprzez pominięcie trybu (art. 35 ust. 3 P.b.) przewidującego obowiązek wezwania inwestora do usunięcia naruszeń stwierdzonych w zakresie przedłożonego zamiennego projektu budowlanego, w sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu naprawczym należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące oceny projektu budowlanego; (5) art. 51 ust. 4 i 5 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., poprzez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego spornego lokalu oraz schodów prowadzących do tego lokalu z uwagi na niezałączenie do zamiennego projektu budowlanego analizy konstrukcyjnej obejmującej wpływ planowanych prac budowlanych na konstrukcję budynku w sytuacji, gdy wymóg przedłożenia analizy w zakresie wskazanym przez organ I instancji nie wynikał z treści zobowiązania zawartego w decyzji ostatecznej L. WINB z [...] lutego 2017 r., ani też z treści przepisów Prawa budowlanego, a tym samym jej brak nie świadczy o niekompletności projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.) i nie może stanowić przesłanki odmowy jego zatwierdzenia; (6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich przepisów prawa (zwłaszcza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) które zdaniem organu I instancji zostały naruszone przez projekt zamienny złożony przez inwestora, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, a nadto ocenę czy kontrola ta przebiegła w dopuszczalnym zakresie (art. 35 P.b.). W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] października 2018 r. uczestnik postępowania A. G. wniósł o oddalenie skargi w całości, popierając w całości rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto uczestnik wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii technicznej z [...] sierpnia 2012 r. na okoliczność nieprzedstawienia przez skarżącą projektu zamiennego w zakresie niezbędnej oceny obniżenia posadzki przedmiotowego lokalu. Dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik uczestnika postępowania oświadczył, że cofa wniosek dowodowy. Z kolei w piśmie procesowym z [...] listopada 2018 r. uczestnik postępowania podniósł argumenty wskazujące na to, że Spółdzielnia wiedziała o braku poosiadania prawa o dysponowania nieruchomością na cele budowlane i o sprzeciwie Wspólnoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Tytułem wstępu należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne prowadzone w rozpoznawanej sprawie ma długą historię i prowadzone było w różnych kierunkach. Z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej do sądu decyzji zbędna jest analiza całej bogatej historii postępowania w sprawie lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w L.. Wystarczające jest sięgnięcie do momentu wydania aktu, który wyznaczył kierunek ostatniego, aktualnego etapu tego postępowania. Aktem tym jest ostateczna decyzja L. WINB z 24 lutego 2017 r. Decyzja ta zwieńczyła ten etap postępowania naprawczego, którego celem było ustalenie warunków doprowadzenia inwestycji wykonanej w przedmiotowym budynku do stanu zgodnego z prawem. Jeszcze raz trzeba przypomnieć, że decyzją tą, mającą charakter ostateczny, organ nadzoru budowlanego zobowiązał Spółdzielnię do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego znajdującego się w poziomie piwnic w przedmiotowym budynku na samodzielny lokal usługowy z uwzględnieniem rozwiązań zawartych w ekspertyzie technicznej dotyczącej stanu ochrony przeciwpożarowej sporządzonej w sierpniu 2013 r. oraz wymagań zawartych w postanowieniu L. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w L. z [...] listopada 2013 r. oraz decyzji L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] lipca 2013 r. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy skarżąca Spółdzielnia wykonała obowiązki nałożone na nią w trybie postępowania naprawczego. Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji uznały, że Spółdzielnia nie wykonała obowiązków, co skutkowało koniecznością wydania na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy przy tym zauważyć, że ocena organów w zakresie tego, w czym w istocie wyraża się niewykonanie przez Spółdzielnię obowiązków pozwalających na osiągnięcie korzystnego dla niej skutku postępowania naprawczego (zatwierdzenia projektu zamiennego – art. 51 ust. 4 P.b.), była po części odmienna. Wspólna dla organów obydwu instancji jest argumentacja dotycząca braku zapewnienia odpowiedniej szerokości biegu schodowego schodów zewnętrznych do lokalu nr [...] oraz braku uwzględnienia w przedłożonym przez Spółdzielnię projekcie zamiennym sposobu posadowienia budynku, w związku z koniecznością wykonania prac mających na celu pogłębienie lokalu nr [...]. Organ II instancji, którego decyzja jest przedmiotem bezpośredniej kontroli Sądu, nie podzielił stanowiska PINB miasta L. w zakresie niezapewnienia dostępności lokalu dla osób niepełnosprawnych. Co istotniejsze jednak, na pierwszy plan, organ odwoławczy wysunął w swojej argumentacji brak wykazania przez Spółdzielnię uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele wykonania niezbędnych robót budowlanych. W ocenie Sądu ocena dokonana przez L. WINB jest prawidłowa i pomimo pewnych zastrzeżeń co do sposobu uzasadnienia, nie można zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia prawa skutkującego koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Pierwszym i w istocie podstawowym argumentem, który w ocenie organu odwoławczego przesądził o niedopuszczalności zatwierdzenia przedstawionego przez skarżącą projektu zamiennego jest kwestia braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu, opartym na trafnych poglądach wyrażanych w orzecznictwie sądowym, że również w procedurze naprawczej, regulowanej art. 51 P.b. istotną przesłanką osiągnięcia celu zamierzonego przez inwestora (zatwierdzenia projektu zamiennego) jest kwestia tytułu prawnego do nieruchomości, umożliwiającego wykonanie robót budowlanych, zgodnie z projektem zamiennym. Szczególnie istotny w tym względzie jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2014 r. (II OSK 2426/12), powoływanym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (pośrednio, poprzez cytat z uzasadnienia wyroku NSA z 10 marca 2015 r., II OSK 1918/13). W wyroku tym pojawiają się dwa kluczowe dla rozpoznawanej sprawy stwierdzenia. Z jednej strony Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd o konieczności wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również w procedurze naprawczej. Z drugiej, akcentuje istotną różnicę między sposobem spełnienia tego wymogu w przypadku, z jednej strony, "zwykłego" postępowania zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 32 ust 4 pkt 2 P.b.) i "klasycznego" postepowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b.) oraz, z drugiej strony, w przypadku postępowania naprawczego, regulowanego przepisem art. 51 P.b. O ile w pierwszym przypadku wystarczające jest złożenie stosownego oświadczenia, o tyle w drugim – konieczne jest już przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje zastosowaniem sankcji przewidzianej w art. 51 ust. 5 P.b., czyli w analizowanym przypadku – nakazaniem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Kierując się w rozpoznawanej sprawie tymi trafnymi poglądami, należy stwierdzić, że L. WINB zasadnie stwierdził brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwiało zatwierdzenie przedstawionego przez Spółdzielnię projektu zamiennego i skutkowało koniecznością wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd nie podziela zarzutów formułowanych przez skarżącą w tym aspekcie sprawy. Po pierwsze, to rolą Spółdzielni jako inwestora było przedstawienie odpowiedniego tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie robót budowlanych objętych projektem zamiennym. W ocenie Sądu nie ulega żadnych wątpliwości, że skarżąca takim tytułem prawnym nie dysponuje. Roboty określone w projekcie zamiennym odnoszą się do części wspólnej budynku. Niesporne w sprawie jest to, że są to czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu (art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. – udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej), do których w świetle ustawy o własności lokali, potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania stosownych umów w formie prawem przewidzianej (art. 22 ust. 2 u.w.l.). Uchwała taka powinna być podjęta większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów (art. 23 ust. 2 u.w.l.). Spółdzielnia posiada udział mniejszościowy w części wspólnej, wynoszący 41,6%. Skarżąca nie przedstawiła uchwały współwłaścicieli wyrażającej zgodę na wykonywanie robót budowlanych objętych projektem. Co więcej, ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika jednoznacznie, że posiadająca udział większościowy Wspólnota Lokalowa zdecydowanie sprzeciwia się wykonaniu robót. Argumentacja skarżącej po części odwraca właściwą kolej rzeczy: to nie rzeczą organu było wykazanie, że istnieje formalna uchwała Wspólnoty o braku wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych. To Spółdzielnia powinna przedstawić odpowiednią uchwałę podmiotów posiadających większość udziałów we współwłasności części wspólnej nieruchomości, wyrażającą zgodę na wykonanie robót. Takiej uchwały bez wątpienia Spółdzielnia nie przedstawiła, co oznacza, że nie wykazała się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z wykonaniem robót objętych projektem zamiennym. Po drugie, w ocenie Sądu nie można zgodzić się ze skarżącą, której zdaniem jest to przesłanka, którą Spółdzielnia mogła spełnić uzyskując stosowne rozstrzygnięcie na drodze sądowej, a w konsekwencji organ podjął "pochopnie" rozstrzygnięcie, bez umożliwienia skarżącej sanowania tego braku. Spółdzielnia opiera swoją argumentację na odwołaniach do zasad zarządu nieruchomością wspólną, określonych w ustawie o własności lokali. Zarzut skarżącej opiera się na treści art. 25 ust. 1 u.w.l, w świetle którego właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Odnosząc się do tych argumentów należy jeszcze raz podkreślić, że to rolą inwestora, czyli Spółdzielni było przedstawienie odpowiedniego tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie robót budowlanych. Takim tytułem mogła być w szczególności uchwała właścicieli lokali. Niesporne jest, że takiej uchwały Spółdzielnia nie przedstawiła. Niesporne jest również, że Spółdzielnia nie przedstawiła żadnych informacji, aby podjęła jakiekolwiek kroki w celu uzyskania rozstrzygnięcia sądowego w trybie art. 25 ust. 1 u.w.l., które mogłoby dać jej źródło niezbędnego tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie robót budowlanych. Rozstrzygając sprawę w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 P.b., trzeba mieć na uwadze nie tylko interes inwestora, ale również interes publiczny, który sprzeciwia się długotrwałemu utrzymywaniu stanu obiektu niezgodnego z prawem oraz interesu pozostałych stron, które sprzeciwiają się wykonaniu robót. Postępowanie naprawcze nie może zatem trwać tak długo, aż inwestor być może spełni podstawowe wymogi do zatwierdzenia projektu zamiennego. Jeżeli inwestor nie przedstawił tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani nawet nie wykazał podjęcia kroków prawnych w celu uzyskania takiego tytułu, nie można zarzucać organowi, że wadliwie ocenił brak jednej z podstawowych przesłanek zatwierdzenia projektu zamiennego. Po trzecie, Sąd nie podziela zarzutów skarżącej, jakoby L. WINB dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady ochrony zaufania do władzy publicznej. Zasada dwuinstancyjności w polskim modelu postępowania administracyjnego rozumiana jest nie tylko w aspekcie formalnym, odnoszącym się do toku instancji, ale również w aspekcie materialnym. W tym drugim aspekcie dwuinstancyjność postępowania oznacza konieczność dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniesienia odwołania przez stronę. Innymi słowy, organ odwoławczy nie tyle kontroluje decyzję organu I instancji, ile rozpatruje sprawę jeszcze raz co do istoty, merytorycznie, we wszystkich jej aspektach. W rozpoznawanej sprawie L. WINB obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy wypełnił prawidłowo. Skoro analizując sprawę jeszcze raz całościowo, merytorycznie, dostrzegł inną, kluczową okoliczność, która determinowała możliwość zatwierdzenia projektu zamiennego, nie można czynić mu zarzutu, że w ten sposób naruszył zasadę dwuinstancyjności. Istota sprawy pozostawała cały czas ta sama. Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że została w ten sposób pozbawiona możliwości sanowania braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to brak tak podstawowy, że inwestor powinien był go dostrzec już sam i już na etapie składania projektu zamiennego powinien był zadbać o posiadanie odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości. Jak wskazano wyżej, inwestor nie tylko takiego tytułu nie przedstawił, ale co więcej – nie wskazał nawet, aby podjął jakiekolwiek kroki prawne w celu uzyskania takiego tytułu. W tej sytuacji nie można również powoływać się na zasadę ochrony zaufania. Zasada ta chroni usprawiedliwione oczekiwania jednostek, a oczekiwania są wtedy usprawiedliwione, jeśli są oparte na obowiązującym prawie. Jeśli inwestor sam zaniedbał dopełnienia podstawowej przesłanki warunkującej osiągnięcie celu postępowania naprawczego, nie może czynić organowi zarzutu, że naruszona została zasada ochrony zaufania. Podobnie, nie można opierając się na zasadzie ochrony zaufania wymagać, aby organ odwoławczy pomijał fundamentalne dla sprawy okoliczności tylko dlatego, że nie dostrzegł ich organ I instancji. Konkluzją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że niezasadne są podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 3 pkt 11 P.b., art. 22 ust. 3 pkt 5, art. 23 ust. 1 i 2 u.w.l. oraz art. 8 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5, w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. W istocie już brak spełnienia tej podstawowej przesłanki zatwierdzenia projektu zamiennego determinował jedyne dopuszczalne rozstrzygnięcie w sprawie, jakim jest nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. Sąd podziela również zawartą w zaskarżonej decyzji ocenę dotyczącą innych braków projektu zamiennego, które uniemożliwiały jego zatwierdzenie na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano w odpowiedni sposób braków projektu zamiennego, a ponadto nie wezwano skarżącej jako inwestora do usunięcia braków w terminie. Trzeba pamiętać, że to rolą inwestora jest przedstawienie rozwiązań proponowanych w projekcie zamiennym w taki sposób, który nie będzie budził uzasadnionych wątpliwości z punktu widzenia zgodności z wymogami określonymi obowiązującymi przepisami. Wskazane przez organ I instancji zastrzeżenia są istotne, a ich źródłem jest właśnie treść projektu, w tym załączonych do niego map dla celów projektowych. Analiza akt sprawy potwierdza zasadność zastrzeżeń organu. Do ekspertyzy technicznej dotyczącej ochrony przeciwpożarowej spornego lokalu, sporządzonej przez rzeczoznawców S. i B. , dołączono rzut piwnic (k. 230 akt adm.), którego analiza wskazuje, że szerokość biegu schodowego schodów zewnętrznych wynosi 104 cm (pomiędzy ściana budynku na murkiem oporowym). Tymczasem rzuty piwnic załączone do projektu zamiennego (k. 265-268) wskazują na szerokość biegu schodowego wynoszącą wymagane 120 cm. Skoro projekt nie przewiduje likwidacji murku oporowego, jedynym sposobem zapewnienia takiej szerokości biegu schodowego jest usunięcie warstwy ocieplenia, to zaś stanowiłoby naruszenie wymogów prawnych w aspekcie termoizolacji (charakterystyki energetycznej) budynku. Zastrzeżenia organu I instancji są zatem uzasadnione, mające oparcie w analizie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Zastrzeżenia te podzielił organ odwoławczy, natomiast jego niewątpliwym błędem jest użycie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 4) zwrotu: "(...) może być prawdziwa podnoszona przez organ I instancji sugestia, że wymagana przepisami szerokość schodów i spocznika może być zachowana jedynie w przypadku likwidacji w obrębie schodów warstw ocieplenia". Rozstrzygnięcie organu musi opierać się na konkretnych, jednoznacznych argumentach, dlatego błędem jest użycie w uzasadnieniu tego rodzaju sformułowań w trybie przypuszczającym, w zakresie odnoszącym się do kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienie to dotyczy jednak wyłącznie uzasadnienia, nie miało wpływu na wynik sprawy, w związku z tym nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Zasadne są również zastrzeżenia organów dotyczące braku wymaganej prawem szerokości spocznika wewnątrz lokalu. Co istotne, Spółdzielnia nie kwestionuje tych zastrzeżeń, a mają one oparcie w analizie rzutów dołączonych do projektu zamiennego. Zarzuty naruszenia art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 20 ust. 1 pkt 3 i ust 4 P.b. należy uznać za niezasadne. Sąd w pełni podziela również argumentację organów odnoszącą się do kwestii braku w projekcie zamiennym analizy konstrukcyjnej wpływu pogłębienia lokalu na konstrukcję budynku. Okolicznością niesporną jest, że wykonanie obowiązku doprowadzenia lokalu do wymagań pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wymaga podwyższenia jego wysokości, to zaś w istniejących warunkach jest możliwe wyłącznie przez pogłębienie lokalu. Takie rozwiązania przewiduje projekt zamienny, ale w pełni trafne są zastrzeżenia organów, że tego rodzaju prace mogą mieć istotny wpływ na stabilność konstrukcyjną budynku, zwłaszcza biorąc pod uwagę specyfikę gruntu, na którym budynek jest posadowiony (teren podmokły, przepływająca w pobliżu rzeka, co wymusiło posadowienie budynku na palach). Sąd nie zgadza się z argumentacją skarżącej, że wymóg sporządzenia analizy konstrukcyjnej nie wynikał z zobowiązania zawartego w treści decyzji ostatecznej L. WINB z [...] lutego 2017 r., a w związku z tym nie może stanowić przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego. Obowiązkiem inwestora było przedstawienie projektu zamiennego, który będzie stanowił wykonanie obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Z oczywistych względów projekt zamienny musi przewidywać takie rozwiązania dostosowujące, które będą zgodne z obowiązującymi przepisami. Jeżeli wśród rozwiązań dostosowujących znalazło się podwyższenie lokalu, które według projektu miało być zrealizowane przez pogłębienie piwnicy, to rzeczą inwestora było wykazanie, że proponowane rozwiązania spełniają wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, w tym zwłaszcza w zakresie warunków technicznych. Wymogi w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji budynków wynikają z przepisów działu V rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 203-206). Argumentacja skarżącej może wręcz prowadzić do nie dającego się zaakceptować wniosku, że inwestor wykonując projekt zamienny ma obowiązek wykonania prac dokładnie wskazanych w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Taka konkluzja byłaby z oczywistych względów błędna, gdyż decyzja w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu zamiennego nie może wskazywać konkretnych rozwiązań projektowych. Za wskazanie tych rozwiązań odpowiada inwestor i działający na jego zlecenie projektant. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że to inwestor (i projektant) odpowiada za przygotowanie takiego projektu zamiennego, który będzie zgodny z wymogami prawnymi. W rozpoznawanej sprawie projekt skarżącej nie zawierał koniecznej analizy konstrukcyjnej, co zostało prawidłowo wytknięte przez organy nadzoru budowlanego. Z uwagi na to uchybienie projekt zamienny nie mógł zostać zatwierdzony na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. należy w tej sytuacji uznać za niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. poprzez brak wezwania inwestora do usunięcia uchybień stwierdzonych w przedłożonym projekcie zamiennym. Odnosząc się do tej argumentacji, należy mieć na uwadze specyfikę postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 51 P.b. W "zwykłym" postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, to dopiero po złożeniu projektu planowana inwestycja zostaje poddana pierwszej ocenie zgodności z wymaganiami prawnymi. Racjonalne jest zatem umożliwienie inwestorowi usunięcie uchybień w projekcie, skoro kwestia ta po raz pierwszy została zbadana przez właściwy organ. Z kolei wdrożenie procedury naprawczej w rozpoznawanej sprawie jest konsekwencją działań samego inwestora, który dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, bez wymaganego prawem pozwolenia. Konsekwencją tego było wydanie na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzji określającej warunki doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (decyzja L. WINB z [...] lutego 2017 r.). Jest to zatem odmienna sytuacja od wskazanej poprzednio. Tym razem inwestor powinien być już w pełni świadomy, jakie czynności musi podjąć, aby osiągnąć cel w postaci zatwierdzenia projektu zamiennego. Jego zadaniem było przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zgodnych z wymogami określonymi prawem. Nie można również pominąć faktu, że Spółdzielnia uzupełniała pierwotnie złożony projekt zamienny (pismo z [...] stycznia 2018 r., wraz z załącznikami, k. 269 akt adm.). W opisanej sytuacji, w ocenie Sądu, niezasadne jest domaganie się przez inwestora kolejnego wezwania do usunięcia braków w projekcie zamiennym. Po raz kolejny trzeba zaakcentować, że to inwestor odpowiadał za przygotowanie takiego projektu zamiennego, który będzie zgodny z wymogami prawnymi. Należy również mieć na uwadze fakt, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co może nastąpić w sposób zgodny z interesem inwestora (zatwierdzenie projektu zamiennego), ale również w sposób sprzeczny z tym interesem (nakaz rozbiórki lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego), jeżeli inwestor nie spełni warunków wydania rozstrzygnięcia korzystnego dla siebie. W interesie publicznym leży, aby stan obiektu niezgodny z prawem nie był utrzymywany przez długi czas, w oczekiwaniu aż inwestor dopasuje proponowane rozwiązania zastępcze do wymogów prawnych, które powinny być mu znane. Jest to szczególnie istotne w sytuacji sporu między współwłaścicielami obiektu, z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Rozstrzygając sprawę należy kierować się nie tylko interesem inwestora, ale uwzględniać również interes publiczny i interes pozostałych stron, sprzeciwiających się inwestycji. Po drugie, nawet gdyby zgodzić się z argumentacją skarżącej, to i tak pozostaje aktualny zasadniczy argument powołany przez organ odwoławczy: nie została usunięta pierwsza i podstawowa przeszkoda w zatwierdzeniu projektu zamiennego w postaci braku tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na potrzeby wykonania robót budowlanych objętych projektem zamiennym. Argumentacja skarżącej co do możliwości usunięcia tej przeszkody, nie zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn przedstawionych we wcześniejszych wywodach. W tym samym kontekście rozważań Sąd po części uznaje za zasadny zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji poprzez niewskazanie odpowiednich regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Nie ulega jednak wątpliwości, że projektując rozwiązania zamienne, projektant, a w konsekwencji również inwestor musiał znać obowiązki wynikające ze wskazanych przepisów rozporządzenia, odnoszących się do bezpieczeństwa konstrukcji. Brak wyartykułowania konkretnych regulacji w treści uzasadnienia jest pewnym błędem, ale z pewnością nie rzutującym na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).