II SA/Lu 81/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2009 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania G. S. od decyzji Wójta Gminy z dnia 29 września 2008 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w P., gm. M. – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w dniu 16 lipca 2008 r. G. S. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym na działce nr ewid. [...] w P., gm. M. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż planowana inwestycja narusza art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż działka nr ewid. [...] w P. leży poza linią zabudowy wyznaczoną przez istniejącą zabudowę, jak również poza terenem zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej, wyznaczonym w planie miejscowym, który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r. W związku z tym, decyzją z dnia 29 września 2008 r. odmówiono wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wskazało, iż dla oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji podstawowe znaczenie ma art. 59 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, który konieczność ubiegania się o warunki zabudowy wiąże z brakiem planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze. W rozpoznawanej sprawie, jak podkreślił organ odwoławczy, nie było podstaw prawnych ustalania, w drodze decyzji, warunków zabudowy, gdyż dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, obowiązują ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące terenu całej Gminy, zatwierdzone uchwałą Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia I etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Powyższe ustalenia planu miejscowego nie utraciły mocy obowiązującej na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy, albowiem plan ten został uchwalony po dniu 31 grudnia 1994 r. W takiej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a odwołujący się, jak podniosło Kolegium, może zwrócić się bezpośrednio do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył G. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania w pierwszej instancji oraz w części dotyczącej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ewentualnie zaś o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 i 2, art. 86 i art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1, § 5 i § 6 uchwały Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia I etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Skarżący podkreślił, iż wskazana wyżej uchwała Rady Gminy [...] z dnia 27 lutego 2001 r. nr [...] nie zatwierdza ustaleń ogólnych planu, dotyczących terenu całej gminy, ani nie jest uchwałą w sprawie uchwalenia I etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Uchwała ta dotyczy wyłącznie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej [...]. Plan ten, w myśl art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc w dniu 1 stycznia 2004 r., a w jego miejsce nie został uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego fakt braku obowiązującego planu miejscowego potwierdzają również dołączone przez niego do akt administracyjnych decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla sąsiednich działek nr ewid. [...] oraz [...] w P. wydane w latach 2007-2008, do których Kolegium w ogóle się nie odniosło. G. S. podniósł również, iż nawet gdyby przyjąć, że plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 1987 r. nadal obowiązuje, to w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż art. 59 ust. 1 i 2 ustawy zobowiązuje organy administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy także dla obszaru, na którym obowiązuje plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wydania decyzji ustalających warunki zabudowy w tym samym obszarze, Kolegium stwierdziło, że kwestia ta nie może przesądzać o sposobie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż nie można w tym postępowaniu wypowiedzieć się w sposób wiążący co do legalności decyzji powołanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Decyzją tą organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 29 września 2008 r., nr [...], odmawiającą G. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w P. i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przed organem pierwszej instancji. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia, jak wskazało Kolegium, było ustalenie, iż teren realizacji inwestycji objęty jest zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym brak było podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa", zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przepisu tego wynika zatem, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – wbrew temu, co twierdzi skarżący – jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dla terenu, na którym planowana jest inwestycja polegająca na budowie obiektu budowlanego, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od zasady tej przepisy ustawy wprowadzają dwa wyjątki uregulowane w art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy. Pierwszy z tych wyjątków dotyczy inwestycji celu publicznego, dla której ustawa wprowadza wymóg uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Drugi zaś ze wskazanych wyjątków określony został w art. 86 ustawy, który stanowi, że ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga również zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skarżącego, iż dla obszaru obejmującego działkę nr [...] w P., gmina [...], brak było w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązującego planu miejscowego, a Kolegium przyjmując odmienne stanowisko, naruszyło powołane przez skarżącego przepisy ustawy oraz uchwały Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia I etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], powoływanej dalej jako: "uchwała". Z § 1 uchwały, której odpis znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, wynika, że wprowadza ona zmiany w zapisach miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej [...]. Zmiany planu dotyczyły w szczególności ustaleń dotyczących przeznaczenia, warunków i zasad użytkowania terenu, określonych w § 2 i § 3 uchwały. W tym też zakresie, na podstawie § 5 uchwały, utraciły moc dotychczasowe ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 6 uchwały, którego naruszenie skarżący również zarzucił Kolegium, wskazano, iż "plan z uchwalonymi zmianami przechowywany jest w Urzędzie Gminy w [...], który zobowiązany jest do udostępniania go zainteresowanym w ramach istniejących przepisów". Uchwała ta w § 2. I. zatytułowanym "Ustalenia ogólne dotyczące terenu całej Gminy" zawiera pkt 3 dotyczący zasad polityki lokalizacyjnej na obszarze Gminy [...]. Wynika z niego, że "na terenach przewidzianych planem pod użytkowanie rolnicze (RP), obowiązuje zakaz budowy z następującymi wyjątkami: - w istniejącej na tym terenie zabudowie zagrodowej dopuszcza się uzupełnianie zabudowy i remonty kapitalne budynków w przypadkach uzasadnionych potrzebami produkcji rolnej; - dopuszcza się również w granicach istniejącego siedliska realizację drugiego domu mieszkalnego dla członków rodziny rolnika, w celu polepszenia warunków mieszkaniowych; - w indywidualnych przypadkach, uzasadnionych względami technologicznymi i gospodarczymi, można dopuścić do realizacji nowego siedliska rolnego jako zabudowy plombowej w zespołach istniejącej zabudowy rozproszonej; - odstępstwo od zakazu zabudowy dotyczy również lokalizacji hodowlanych ferm produkcyjnych, które z uwagi na wymagane strefy izolacyjne nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie zagrodowej; - na terenach sąsiadujących z drogą krajową [...] wszelkie inwestycje oraz podziały działek wymagają uzgodnienia z Zarządcą drogi, na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Ponadto uchwała w tej części zawiera inne szczegółowe rozwiązania dotyczące zasad zmiany sposobu zagospodarowania terenu na obszarze Gminy [...], stanowiąc, iż "na terenach wyznaczonych pod budownictwo zagrodowe (MR) w istniejących niezabudowanych enklawach, możliwe jest lokalizowanie pojedynczych domów jednorodzinnych oraz obiektów usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia". Rada Gminy dopuściła również "wydzielenie działki pod zabudowę jednorodzinną z istniejącego siedliska rolnego dla zatrudnionych w zawodach pozarolniczych oraz realizację drugiego budynku mieszkalnego dla rodziny rolnika w granicach istniejącego siedliska rolniczego, w celu polepszenia warunków mieszkaniowych", a także "zmianę przeznaczenia siedlisk wyłączonych z produkcji rolnej na domy letniskowe". Nadto określono, że "tereny, wyznaczone w planie pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną mogą być dzielone na działki budowlane. Minimalną wielkość działki zabudowy jednorodzinnej określa się na: 600 m2 dla zabudowy wolnostojącej oraz 450 m2 dla zabudowy bliźniaczej. Dla projektowanej zabudowy zagrodowej ustala się minimalną wielkość działki wynoszącą 1500 m2. Nie dotyczy to terenów, gdzie ustalenia szczegółowe określają inną wielkość minimalną działki". Również w § 3 uchwały zawarte zostały uregulowania dotyczące zasad polityki przestrzennej w gminie. Zapis ten stanowi bowiem, że "na terenach o funkcji zabudowy zagrodowej (MR) dopuszcza się realizację funkcji zabudowy jednorodzinnej w formie wolnostojącej lub bliźniaczej wraz z nieuciążliwymi usługami; warunki zabudowy i zagospodarowania terenu analogicznie dla ustaleń funkcji MR". Skarżący zarzucił, iż uchwała nie zatwierdza ustaleń ogólnych planu, obejmujących teren całej gminy, ani nie dotyczy uchwalenia I etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W jego ocenie uchwała ta dotyczy wyłącznie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...], który, w myśl art. 87 ust. 3 ustawy, utracił moc w dniu 1 stycznia 2004 r., a w jego miejsce nie został uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten jest niezasadny. Powołany przez skarżącego art. 87 ust. 3 ustawy stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 11 lipca 2003 r., miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Zdaniem Sądu przepis ten spowodował utratę mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia 29 grudnia 1987 r., a nie dotyczył tej części planu, która zmieniona została uchwałą z dnia 27 lutego 2001 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż już w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidziano okres początkowo pięciu, a potem ośmiu lat, licząc od dnia 1 stycznia 1995 r., utraty mocy obowiązującej planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie dotyczyła jednak tej jego części, która została objęta zmiana tego planu, dokonaną na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. (art. 67 ust. 1 i 2). W przepisach obecnie obowiązującej ustawy brak jest wprawdzie wyraźnego uregulowania tej kwestii, lecz art. 87 ust. 1 ustawy stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Zauważyć zatem należy, iż jeśli zmiana planu miejscowego, uchwalona po dniu 1 stycznia 1995 r., dotyczy określonego terenu i w sposób zupełny określa jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania, to tego rodzaju zmiana planu ma charakter nowego planu miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy, wobec czego nie ma do niej zastosowania art. 87 ust. 3 ustawy (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., II OSK 1914/07, niepubl.; por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2004, s. 252). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, w świetle przedstawionych wyżej zapisów uchwały Rady Gminy [...], uzasadnione jest stanowisko, iż wprowadzoną tą uchwałą zmianę planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], należy uznać za nowy plan miejscowy, który zachował moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy. Oznacza to również, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 86 ustawy, gdyż przepis ten dotyczy obszarów, na których obowiązuje plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Tym samym niezasadne są również zarzuty skargi, co do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 59 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy dla obszaru realizacji inwestycji, należy podkreślić, iż Sąd podziela stanowisko Kolegium wyrażone w odpowiedzi na skargę, że kwestia ta nie może przesądzać o sposobie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało bowiem wszczęte na podstawie wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym na działce nr ewid. [...] w P., gm. [...]. Przedmiot tego postępowania obejmował zatem rozpatrzenie sprawy administracyjnej wynikającej z omawianego wniosku, a nie obejmował kontroli legalności decyzji administracyjnych złożonych przez G. S. wraz z odwołaniem. Z tych samych powodów Sąd nie mógł ocenić wskazanych wyżej zarzutów, gdyż w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji rozstrzyga w granicach sprawy zakończonej tą decyzją, a nie może badać legalności innych decyzji, które zostały wydane w innych postępowaniach administracyjnych nie związanych ze sprawą niniejszą. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.