II SA/Lu 811/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako LWINB) z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia L. K. (dalej także jako: inwestor, skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. L. (dalej także jako: PINB) z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] marca 2021 r. na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. PINB stwierdził, że na działce znajdują się dwa obiekty: kontener biurowo-magazynowy o wymiarach 2,55 m x 13,6 m i wysokości 2,88 m, w którym znajdują się biurka i materiały budowlane; a także wiata konstrukcji stalowej o wymiarach 9,21 m x 13,71 m i wysokości 4,65 m, w której znajduje się samochód, wózek widłowy oraz półki z materiałami budowlanymi. Kontener zlokalizowany jest w granicy z działką o nr ewid. [...], wiata zaś znajduje się w odległości 2,85 od granicy z działką o nr ewid. [...] i w odległości 1,3 m od granicy z działką o nr ewid. [...]. Organ ustalił, że na działce znajduje się plac składowy materiałów budowlanych: cegły, bloczków betonowych, kostki brukowej w paletach oraz kamieni otoczaków. Działka utwardzona jest żwirem i tłuczniem. Podczas kontroli dokonanej na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w L. stwierdzono, że znajduje się tam skład materiałów budowlanych, o czym świadczą – zdaniem organu – znajdujące się tam pryzmy żwiru, palety z cegłami i bloczkami betonowymi. Kolejno organ stwierdził, że cały teren działki o nr ewid.[...] jest utwardzony, częściowo żwirem i tłuczniem, a częściowo kostką betonową. Dokonano też kontroli na działkach o nr ewid.[...] i [...] położonych przy ul. [...] w L.. Nieruchomości są utwardzone żwirem i tłuczniem, częściowo również kostką betonową. Na działce o nr ewid.[...] znajduje się skład materiałów budowlanych, czego dowodzi składowanie w pryzmach węgla i żwiru; natomiast na działce nr ewid.[...] znajdują się pryzmy piasku i węgla. Organ ustalił, że inwestorem wszystkich robót budowlanych, w wyniku których na wskazanych powyżej działkach powstał plac składowy na materiały budowlane, wiata i kontener jest L. K.. Inwestor poinformował, że utwardzenie żwirem i tłuczniem wykonał tymczasowo pod planowaną inwestycję. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie utwardzonego placu z przeznaczeniem na funkcję wystawienniczą na działkach o nr ewid.[...], [...] i [...] położonych przy ul. [...], [...] i [...] w L. (pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] - k. 89 w aktach I instancji). PINB wskazanym powyżej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wstrzymał L. K. roboty budowlane związane z budową placu składowego przy ul. [...] , [...], [...], [...] w L., na działce o nr ewid. [...], [...], [...], [...] (ark. 1, obr. [...] K. [...]). W punkcie drugim orzeczenia poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, a w punkcie trzecim o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalności obiektu budowlanego lub jego części, zaś w punkcie czwartym poinformował inwestora o opłacie legalizacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie z urzędu zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333, dalej: p.b.), po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r. poz. 471). LWINB stwierdził, że sporne utwardzenie należy uznać za plac składowy materiałów budowlanych, bowiem na placu tym znajdują się pryzmy żwiru, piasku, węgla i kamienie otoczaki oraz palety z cegłami, bloczkami betonowymi i kostką brukową, co potwierdza protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 2 marca 2021 r. oraz materiał fotograficzny będący załącznikiem do tego protokołu. Plac składowy na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] - [...] w L. został zrealizowany inwestora samowolnie, bez wymaganego art. 28 p.b. pozwolenia na budowę (plac składowy nie występuje w treści art. 29 - 30 p.b.). Utwardzenie zostało zrealizowane na gruncie rolnym. Teren ten nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym wymagane było uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolejno wskazał, że jeżeli przepisy na to pozwalają, organy nadzoru budowlanego dążą do legalizacji samowoli budowlanej, nakaz rozbiórki ma charakter ostateczny i może zostać orzeczony tylko wtedy, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 p.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie, albo wybudowanego, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b., informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Inwestor zaskarżył powyższe orzeczenie w całości i zarzucił mu naruszenie prawa poprzez: 1) błędne ustalenie, że urządzenia zlokalizowane w L. na posesji przy ul. [...], [...], [...], [...] mają charakter placu składowego i ich realizacja wymagała pozwolenia na budowę podczas, gdy na ww. działkach zlokalizowano urządzenie budowlane w postaci utwardzenia terenu, z którego można korzystać w charakterze utwardzonych stanowisk postojowych - które jest zwolnione ze zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 4 p.b.) i które to utwardzenie nie jest obiektem budowlanym, a zatem w ogóle nie stosuje się do niego przepisów dotyczących obiektów budowlanych (w tym art. 48 p.b., który PINB wskazuje jako podstawę postanowienia); 2) błędne ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej na kwotę [...]zł w nawiązaniu do stawki dla obiektu kategorii XXII - place składowe, w sytuacji, gdy urządzenie na działkach na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] (ark. 1, obr. [...] K. [...]) w postaci utwardzenia pełnią funkcję komunikacyjną oraz można z niego korzystać w charakterze utwardzonych stanowisk postojowych. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go orzeczenia PINB i umorzenie postępowania w całości. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu było zakwalifikowanie obiektu zrealizowanego przez skarżącego jako placu składowego. Skarga opiera się na twierdzeniu, że jest to utwardzone miejsce postojowe. Istotne znaczenie dla oceny okoliczności sprawy ma protokół czynności kontrolnych z dnia 2 marca 2021 r. i wykonana wówczas dokumentacja zdjęciowa (k. 64-33 akt organu I instancji). Skarżący podpisał sporządzony wówczas protokół (k. 64v, k. 63). Na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. zlokalizowany jest kontener biurowo-magazynowy, w którym znajdują się biurka i materiały budowlane. Ponadto znajduje się tam wiata konstrukcji stalowej, w której zaparkowano samochód, wózek widłowy i ustawiono półki z materiałami budowlanymi. Na działce zgromadzono również materiały budowlane tj. cegły, bloczki betonowe, kostkę brukową w paletach. Działkę utwardzono żwirem i tłuczniem. Składowano na niej także kamienie, otoczaki w workach typu "Big Bag" – 20 sztuk. Na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w L. znajdują się pryzmy żwiru, palety z cegłami i bloczkami betonowymi. Cały teren działki o nr ewid.[...] jest utwardzony, częściowo żwirem i tłuczniem, a częściowo kostką betonową. Natomiast działki nr ewid.[...] i [...] położone przy ul. [...] i [...] w L. w większości zostały utwardzone. Utwardzenie wykonano żwirem i tłuczniem, a częściowo kostką betonową. Na działce nr ewid.[...] znajduje się pryzma węgla (pod plandeką) i żwiru. Natomiast na działce nr ewid.[...] znajduje się pryzma piasku i węgla (pod plandeką). Wobec braku definicji ustawowej, należy posłużyć się definicją wypracowaną przez orzecznictwo, zgodnie z którą plac składowy to teren przystosowany przez odpowiednie utwardzenie nawierzchni do przechowywania towarów (np. materiałów budowlanych) i umożliwiające ich przeładunek tj. transportowanie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 250/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 990/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 424/16). Obiekt taki pełni samodzielną funkcję (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 937/18 i cytowane tam orzecznictwo). Skala działań podjętych przez inwestora tj. składowanie znacznych ilości materiałów różnego rodzaju – zarówno piasku, węgla, żwiru i palet z materiałami budowlanymi – nie pozwala na przyjęcie, że utwardzenie służyło temu celowi jedynie przejściowo. Sąd zwrócił także uwagę na to, że w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa z dnia [...] stycznia 2021 r., w której stwierdzono sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Ze zdjęć wynika, że również wówczas na terenie nieruchomości były składowane materiały budowlane (k. 18-15 akt admin I inst.). Okoliczność, że na nieruchomości przy ul. [...] w L. znajduje się kontener pełniący funkcje biurowo-magazynowo potwierdza przeznaczenie utwardzenia pod plac składowy. Oznacza to bowiem, że na terenie nieruchomości znajduje się obiekt umożliwiający obsługę placu składowego. Jednocześnie należy zaznaczyć, że kontener jest przedmiotem odrębnego postępowania. Sąd z urzędu ma wiedzę, że skarżący jest przedsiębiorcą i prowadzi działalność polegającą m. in. na sprzedaży hurtowej i detalicznej. Z ewidencji wynika, że stałym miejscem wykonywania działalności jest L., ul. [...] (dane z CEIDG). Okoliczność ta wykazuje potrzebę składowania materiałów przez skarżącego, co czyni prawdopodobnym przeznaczenie działek na plac składowy. Nie można także tracić z pola widzenia, że na działce nr ewid. [...] w dniu sporządzania protokołu znajdowała się koparko-ładowarka, niewątpliwie wykorzystywana przy prowadzeniu placu składowego. Ubocznie należy zauważyć, że skarżący w dniu [...] marca 2021 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy m. in. dla placu składowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...]. Uprzednio złożył wniosek w dniu [...] grudnia 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr ewid.[...], [...], [...] przy ul. [...], [...], [...], wskazując, że planowana jest inwestycja, polegająca na wykorzystaniu działek jako placu wystawowego materiałów ogrodowych. Złożenie takich wniosków, mimo że nie ma determinującego znaczenia dla sprawy, potwierdza zamierzenia skarżącego w zakresie przeznaczenia nieruchomości, objętych niniejszym postępowaniem. Żadne okoliczności nie potwierdzają tego, że utwardzenie należy kwalifikować jako stanowiska postojowe. Twierdzenia inwestora w tym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Szkic dołączony do protokołu (k. 61 akt admin. I inst.) zakreśla powierzchnię utwardzenia wykonanego na przedmiotowych działkach: utwardzenie kostką betonową wynosi 531 m2, a żwirem i tłuczniem 1 541m2. Stanowiska postojowe dla samochodów powinny mieć wymiary wynoszące co najmniej szerokość 2,5 m i długość 5 m – w przypadku samochodów osobowych (§ 21 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. 2019 r., poz. 1065). Analizując funkcję obiektu Sąd wziął pod uwagę wskazaną powyżej powierzchnię utwardzenia. Przeznaczenie tak znacznego obszaru na realizację stanowisk postojowym dla samochodów osobowych w myśl art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. wzbudza uzasadnione wątpliwości, jest bowiem sprzeczne z doświadczeniem życiowym i nieracjonalne. Składowanie zaś na tym obszarze znacznej ilości materiałów budowlanych jasno wskazuje na funkcję obiektu. W związku z powyższymi rozważaniami Sąd podzielił stanowisko organów, że sporne utwardzenie stanowi plac składowy, bowiem przechowywane są na nim znaczne ilości materiałów budowlanych i możliwy jest ich przeładunek. Obiekt pełni samodzielną funkcję. Wątpliwości Sądu nie budzi to, że plac składowy jest obiektem budowlanym (por. m. in. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2739/13). Świadczy o tym załącznik do p.b., który wprost wymienia plac składowy w kategorii obiektów budowlanych (kategoria XXI). Obiektem budowlanym zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ustawodawca w art. 3 pkt 3 p.b. wymienił przykładowy katalog budowli, zawierając w nim m. in. składowisko odpadów – które należy uznać za obiekt o podobnym charakterze. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że plac składowy jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 424/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2462/21). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że utwardzenia terenu nie można zakwalifikować w niniejszym przypadku jako obiektu budowlanego niewymagającego uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, ponieważ stanowi samodzielną budowlę, realizującą konkretną funkcję. Organy prawidłowo uznały obiekt za plac składowy. Budowla taka nie korzysta ze zwolnienia, o którym stanowi art. 29 p.b., w związku z czym inwestor zobligowany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Takiego pozwolenia nie uzyskał, zatem działał w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji prawidłowe było wszczęcie postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 48 p.b. Skarżący kwestionował zasadność naliczenia opłaty legalizacyjnej, podnosząc, że obiekt stanowi utwardzone miejsca postojowe. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że punkt czwarty postanowienia PINB z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowi realizację obowiązku z art. 48 ust. 3 p.b., zgodnie z którym w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz zasadach jej obliczania. Wobec prawidłowego ustalenia charakteru obiektu budowlanego i jasnego, wyczerpującego przedstawienia zasad obliczania opłaty legalizacyjnej nie zachodzi konieczność dokonania ponownej analizy w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe rozważania i nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę