II SA/Lu 812/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z określonymi instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi, przyłączami oraz trzema zjazdami i przebudową ogrodzenia od strony drogi publicznej na działkach nr [...] i [...] w L. przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. L. oraz J. Ż. i E. Ż., właściciele nieruchomości sąsiednich, zarzucając naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Po rozpatrzeniu tych odwołań Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej przebudowy ogrodzenia od strony drogi publicznej i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej zaś części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor nie przedłożył zgody zarządcy drogi na wykonanie w pasie drogowym, urządzenia budowlanego nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jakim jest podlegające przebudowie ogrodzenie. Z uwagi jednak na to, że budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych nie wymaga pozwolenia, a jedynie zgłoszenia, zasadnym - zdaniem organu odwoławczego - było uchylenie decyzji w tej części i umorzenie postępowania. Poglądu tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu [...], uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2010 r. Zdaniem Sądu brak zgody zarządcy drogi, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstaw do umorzenia postępowania, lecz co najwyżej do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (przebudowę) spornego ogrodzenia. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu [...] października 2012 r., na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej od niego skargi kasacyjnej (sygn. akt II OSK 1025/11). Ponownie rozpatrując odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2010 r., Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że będąc związanym oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnym jest uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem ponownego dokonania w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu zagospodarowania działki z przepisami oraz kompletności projektu budowlanego, w tym posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Organ pierwszej instancji wykonując powyższe zobowiązał inwestora do usunięcia braków dokumentacji budowlanej w tym do złożenia: 1. zgody zarządcy drogi wyrażonej w formie decyzji na lokalizację w pasie drogowym ogrodzenia działki od strony drogi publicznej; 2. aktualnych oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, gazu odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia projektowanego budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i elektrotechnicznej, 3. aktualnej opinii ZUDP dotyczącej lokalizacji zewnętrznych instalacji i przyłączy do projektowanego budynku - zakreślając termin na wykonanie tych czynności. W dniu [...] stycznia 1024 r. inwestor wykonał ww. wezwanie, wobec czego Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że inwestor złożył uzupełnienie projektu zgodnie z postanowieniem. Nadto projekt spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Od decyzji tej ponownie wnieśli odwołania M. L. oraz J. Ż. i E. Ż., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem M. L. organ niedokładnie wyjaśnił istniejący w sprawie stan faktyczny, a nadto odmówił jej wglądu do dokumentacji sprawy, czym pozbawił ją możliwości udziału w sprawie. J. Ż. i E. Ż. podnieśli natomiast zarzut niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji uznając, że projektowany budynek posiada trzy kondygnacje, zamiast dwie, jak to dopuszcza plan miejscowy. Ponadto dokumentacja nie zawiera projektu kanalizacji deszczowej ze studnią chłonną wraz z operatem wodnoprawnym, a zaprojektowany zjazd do garażu przekracza dopuszczalny spadek. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż dokonał analizy przedmiotowej sprawy pod kątem przepisów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, która to wykazała, że projekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest kompletny i został wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Nadto projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a inwestor do wniosku dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożył on również zgodę Prezydenta Miasta L. na lokalizację budynku w odległości 6,05 m od krawędzi jezdni drogi publicznej oraz ogrodzenia wraz z osłoną śmietnikową, murków oporowych zjazdu do garażu, podestu wejściowego i balkonu parteru w planowanym pasie drogowym. Organ też zezwolił na lokalizację energetycznego złącza kablowego w pasie drogowym. Odnośnie zaprojektowanej ilości kondygnacji organ wskazał, iż zgodnie z § 3 pkt 18 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako kondygnację nadziemną należy rozumieć każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną, taką natomiast jest, jak stanowi § 3 pkt 17 rozporządzenia, kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, a także każda usytuowana pod nią kondygnacja. Projektowany budynek składa się z trzech kondygnacji, z tym, że pierwsza kondygnacja jest kondygnacją podziemną, gdyż ponad połowa jej wysokości jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego terenu. Za niezasadny organ uznał również zarzut dotyczący kąta pochylenia zjazdu do garażu. Wskazał, że różnica poziomów na początku i końcu zjazdu do garażu wynosi 1 m, co przy długości zjazdu wynoszącej 4 m, daje kąt nachylenia wynoszący 25%, który jest dopuszczalny przez przepisy prawa (§ 70 ww. rozporządzenia). Odnośnie braku projektu kanalizacji deszczowej ze studnią chłonną organ wskazał, że z uwagi na brak kolektora deszczowego wody opadowe z budynku będą odprowadzane powierzchniowo, a ze zjazdu do garażu, z uwagi na obniżenie terenu i niebezpieczeństwo gromadzenia się wody bezpośrednio przed budynkiem - do odwodnienia liniowego i studni chłonnej, co zgodne jest z § 28 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto przewidywana ilość wód opadowych odprowadzana do studni nie przekracza 5 m3 na dobę i tym samym nie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska, a co za tym idzie wykonania operatu wodnoprawnego. Za niezasadnie organ uznał pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, podkreślając, że stronom zapewniono prawo czynnego udziału w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się na jego temat, z którego to prawa strony wielokrotnie korzystały. Tym samym zarówno postępowanie, jak i samo rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. Ż. i E. Ż., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca, za treścią odwołania powtórzyła zarzuty niezastosowania art. 10 k.p.a., sprzeczności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przekroczenia dopuszczalnego kąta nachylenia zjazdu do garażu oraz braku projektu kanalizacji deszczowej ze studnią chłonną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę E. Ż., z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zatem kontrola tych sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc zaś do przedmiotu sprawy przede wszystkim wyjaśnić należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie zapada na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Tym samym jej wydanie nie jest uzależnione ani od zgody właścicieli działek sąsiednich ani od swobodnej oceny organu administracji publicznej. Jej wydanie jest bowiem obligatoryjne w razie spełnienia przesłanek ustawowych. Trafnie w tym względzie organ odwoławczy powołał się na treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi, że właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Zasada ta jest konsekwencją wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego, prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której inwestor ma tytuł prawny, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie postępowania o pozwolenie na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy, zwłaszcza techniczno-budowlane wprowadzają określone wymogi, m.in. co do sytuowania obiektu na działce budowlanej. Zakres badania projektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę określa zaś przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. I tak, organ administracji sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska (przedmiotowa inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia), 2) zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia z art. 12 ust. 7 co do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Wreszcie, inwestor zobligowany jest do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Elementy i treść projektu budowlanego określa zaś przepis art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidując że powinien on zawierać projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nadto, projekt architektoniczno-budowlany określa funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący podważając legalność udzielonego pozwolenia na budowę wskazał w głównej mierze na sprzeczność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, a nadto braki projektu budowlanego. Oceny tej nie można jednak uznać za prawidłową. I tak przechodząc do analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (część I) - przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...] poz. 2670 z dnia [...] października 2002 r.) należy wskazać, iż bezspornym jest, że działka na której planowana jest opisana wyżej inwestycja, znajdują się w planie w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M4 - "tereny mieszkaniowe". Do ustaleń planu dotyczących tej strefy wprowadzona została możliwość lokowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych (§ 27 planu). Bezspornym zatem jest, że plan miejscowy dopuszcza możliwość lokowania budynków takich jak stanowiący przedmiot starania inwestora. Charakter zabudowy nie jest jednak jedynym kryterium wpływającym na możliwość posadowienia budynku. Plan miejscowy zawiera bowiem szereg ograniczeń, w tym odnoszących się do strefy M4. Jednym z nich jest właśnie podnoszona przez stronę dopuszczalna wysokość zabudowy. Jak bowiem stanowi w ust. 1 przywołany już § 27 planu miejscowego dopuszczalna wysokość zabudowy dla obiektów nowo powstających to II kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu. Przy czym nie może budzić wątpliwości, iż chodzi tu o ilość kondygnacji naziemnych. Oczywistym zatem jest, że inwestor podejmując realizację obiektu budowlanego powinien dostosować ustalenia dotyczące wysokości zabudowy do rozstrzygnięć zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu słusznie jednak uznały organy, że warunki planu w omawianym zakresie zostały przez inwestora spełnione. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w uchwale Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. brak definicji kondygnacji na użytek planu ani też jakichkolwiek postanowień bliżej ją charakteryzujących. Zasadnym zatem jest ustalenie znaczenia tego wyrażenia z powołaniem się na definicję tego pojęcia zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak też to uczyniły rozstrzygające w sprawie organy. Analiza złożonego przez inwestora projektu architektoniczno-budowlanego wskazuje, iż do realizacji przewidziany jest budynek mieszkaniowy, jednorodzinny, dwu piętrowy (III kondygnacyjny), przy czym jak słusznie uznały organy pierwsza kondygnacja jest kondygnacją podziemną, ponieważ odpowiada definicji takiej kondygnacji zawartej w art. 3 pkt 17 rozporządzenia, którą jest kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu (...). Z przekroju B-B (str. 105 projektu) wynika bowiem jednoznacznie, że poziom posadowienia budynku 0,00 wynosi 208,35 m n.p.m. i stanowi on poziom podłogi pierwszej kondygnacji położonej powyżej poziomu gruntu. Wysokość kondygnacji posadowionej poniżej określono na 2,70 m od poziomu zero, co przy uwzględnieniu planowanego poziomu gruntu minus 1,30 m od poziomu zero oznacza, że kondygnacja ta zagłębiona jest więcej niż do połowy jej wysokości w świetle przylegającego do niej terenu. Obrazowo mówiąc, od poziomu posadzki pierwszej kondygnacji do poziomu przylegającego gruntu jest 1,40 m, podczas gdy od poziomu otaczającego tę kondygnację gruntu do poziomu stropu nad nią jest jedynie 0,91 m. Wartość zagłębienia kondygnacji jest zatem większa niż połowa jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Skarżący dokonując natomiast obliczeń przywołanych w skardze nie uwzględnił grubości stropu wynoszącej 0,39 m, co doprowadziło go do wadliwych wniosków. W konsekwencji należało podzielić stanowisko organów obu instancji, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej wysokości. Spełniony jest również wymóg zachowania dopuszczalnego kąta nachylenia zjazdu do garażu znajdującego się w bryle przedmiotowego budynku. Zgodnie z § 70 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, maksymalny kąt nachylenia pochylni w garażu jednostanowiskowym wynosi 25%. Taka też wartość została przyjęta w zatwierdzonym projekcie budowlanym (przekrój A-A, str. 104 projektu), która to została w prawidłowy sposób zweryfikowana przez organy. Z przywołanego przekroju wynika, że długość zjazdu do garażu wynosi 4,0 m, co przy uwzględnieniu różnicy poziomów na początku i na końcu zjazdu wynoszącej 1,0 m daje wartość nachylenia zjazdu na poziomie 25%. Wartość ta mieści się zatem w parametrach przyjętych w warunkach technicznych. Pozbawione podstaw prawnych są również twierdzenia skarżącego, że przedmiotowy projekt budowlany nie zawiera projektu kanalizacji deszczowej ze studnią chłonną i operatem wodnoprawnym. W kontekście tego zarzutu słusznie wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Z uwagi na brak kolektora deszczowego w obrębie działki inwestora, zaprojektowano właśnie taki ( tj. do dołu chłonnego) sposób zagospodarowania wód opadowych ze zjazdu do garażu, celem uniknięcia jego zalewania. Rozwiązanie takie zostało zarówno w sposób opisowy, jak i rysunkowy przedstawione w projekcie, a jego wdrożenie, z uwagi na przewidywaną ilość wód opadowych odprowadzanych do studni chłonnej (0,124m3/dobę) nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (§ 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Wreszcie na aprobatę nie zasługuje zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Pomijając kwestie braku szerszego wywodu wskazującego na czym owo naruszenie polegało wyjaśnić należy, że przepis ten statuując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak natomiast wynika z akt sprawy, w toku całego postępowania organy umożliwiły stronie korzystanie z prawa udziału w nim poprzez zawiadomienia o prowadzonych czynnościach i możliwości wypowiedzi w zakresie zebranego materiału w trybie przywołanego przepisu, a skarżący, jak i pozostałe strony postępowania wielokrotnie z tego prawa korzystały, również przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji (k. 90 i 91 akt sprawy). Ponadto Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny, został wykonany przez kompetentne osoby i posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Projekt zagospodarowania terenu jest natomiast zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych powodów organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, z czego skarżący nie może wyciągać dla siebie niekorzystnych konsekwencji. Zgodnie bowiem z art. 4 Prawa budowlanego (który koresponduje z treścią art. 140 k.c.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.