II SA/Lu 814/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Ś. M. Ś. –S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 8 września 2008 r. skarżące R. Ś. i M. Ś. – S. złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie niewykonania prawomocnej decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. nakładającej na S. M., M. G. i B. D. obowiązek wybudowania na nieruchomości położonej w T. nr [...] zbiornika na nieczystości ciekłe. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w przedmiocie wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że żalącym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie co oznacza brak uprawnienia Kolegium do rozpatrzenia zażalenia, a tym samym skutkuje umorzeniem postępowania w przedmiocie wniesionego zażalenia. Powyższe postanowienie zgodnie z zawartym w nim pouczeniem zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. Ś. i M. Ś.a – S.. W uzasadnieniu skargi podniosły, że w ich ocenie były i nadal pozostają stroną postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte na ich wniosek i ze względu na ich interes prawny i obowiązek. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi, nie przytaczając w tym zakresie żadnej argumentacji. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Wbrew stanowisku Kolegium zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W kontekście tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych koniecznym jest rozstrzygnięcie czy zaskarżone postanowienie mieści się w katalogu aktów podlegających kontroli sądowej. Bezspornym jest, iż zaskarżony akt z uwagi na swój charakter prawny nie odpowiada przesłankom art. 3 § 2 pkt 1, 3 i 4 p.p.s.a. Z tej przyczyny do rozważenia pozostają przesłanki art. 3 § 2 pkt 2 dopuszczające sądową kontrolę aktu administarcyjnego. Jak wynika z przywołanej powyżej treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podstawową przesłanką warunkującą zaskarżenie postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym do sądu administracyjnego jest to, czy służy na nie zażalenie chyba, że postanowienie kończy postępowanie lub rozstrzyga sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wydanych w postępowaniu prowadzonym - jak w tej sprawie - na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zamknięty. Bezspornym jest, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie, działając jako organ wyższego stopnia, orzekało na skutek zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Z tej przyczyny postanowienie z dnia [...]r. mimo przywołania przez organ błędnej podstawy prawnej zostało wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, iż przepis ten ma na celu likwidację bezczynności organu w trybie administracyjnym, a ponadto jest niezbędnym warunkiem formalnym dopuszczalności skargi na bezczynność organu na podstawie art. 52 p.p.s.a. Oznacza to, że instytucja zażalenia na bezczynność organu przewidziana art. 37 k.p.a. stanowi w swej istocie szczególny środek prawny mający za zadanie wyłącznie zwalczenie bezczynności organu administracji poprzez otwarcie drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę bezczynność. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jednakże, co istotne stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w formie postanowienia ma charakter wpadkowy (incydentalny) i nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jest swoistego rodzaju wyłącznie czynnością nadzorczą, na którą nie przysługuje środek zaskarżenia (zażalenie). Tego rodzaju postanowienie zatem nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ubocznie należy wskazać, że nie jest istotny wynik rozpatrzenia tego zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , a więc czy zostało ono uznane za zasadne czy nie, a nawet czy zostało rozpatrzone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa, gdyż w każdym przypadku służy stronie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy (tu Wójt Gminy ). Podsumowując, stanowisko organu wyższego stopnia odnośnie zażalenia strony jest jedynie środkiem dyscyplinującym organ pozostający w zwłoce do wydania decyzji. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05 opubl. LEX nr 196463). Odrębnemu omówieniu podlega ponadto kwestia błędnego pouczenia skarżących o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowe postanowienia. To stanowisko mimo, iż zupełnie bezpodstawne nie ma wpływu na dopuszczalność zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do tut. Sądu. W tym zakresie warto wskazać na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, iż samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia aktu do sądu administracyjnego nie tworzy tego uprawnienia, a tym samym nie daje uprawnienia sądowi do wszczęcia postępowania sądowego i dokonania kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r. III SA 230/97 - Lex nr 38205). Ubocznie i już tylko dla porządku należy również wskazać, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, co do sposobu załatwienia zażalenia w sytuacji gdy organ właściwy do jego rozpatrzenia dojdzie do przekonania, iż pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja strony. W przekonaniu Sądu organ nie wziął pod uwagę konstrukcji przepisu art. 37 k.p.a. i przeoczył cele jakim ten przepis służy. Jak już wyżej zaznaczono postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Stanowisko takie powinno mieć formę postanowienia, a jego treść powinna odnosić się wyłącznie do kwestii zażalenia na bezczynność organu niższego stopnia, tj. do kwestii zarzucanej bezczynności. Zatem w razie negatywnego załatwienia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. (na bezczynność organu), stanowisko organu wyższego stopnia, wyrażone w formie postanowienia, powinno ograniczać się wyłącznie do kwestii niezasadności zażalenia i przybrać w sentencji odpowiednią do tego formułę, bez względu na przyczyny nieuwzględnienia zażalenia, w tym także z powodu uznania, że składający zażalenie nie posiadają statusu strony. Jednakże niewłaściwa forma rozstrzygnięcia wniesionego zażalenia na bezczynność organu I instancji pozostaje bez wpływu na charakter tego rozstrzygnięcia, które jak już wskazano nie podlega kontroli Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w postanowieniu.