II SA/Lu 814/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. – I etap I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w Ł. P., w części obejmującej teren oznaczony symbolem KDW na załączniku nr [...] do uchwały; II. zasądza od Gminy W. na rzecz W. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE W. Z. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. – I etap. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 Prawa budowlanego, które to przepisy wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym prawa własności), poprzez wprowadzenie na terenie działki skarżącej nieprzekraczanej linii zabudowy od drogi wewnętrznej (ozn. [...]), której realizacja nie nastąpiła i nigdy nie nastąpi, bowiem teren ten oderwany jest od ciągu komunikacyjnego; - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Praw budowlanego, które to przepisy nakazują organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa poprzez wprowadzenie na działce skarżącej zakazu zabudowy w odległości 5 m od terenu [...], podczas gdy na sąsiadujących z tym terenem pozostałych działkach takiego ograniczenia nie wprowadzono; - art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, które to przepisy przewidują zasadę równości wobec prawa, poprzez nałożenie na skarżącą ograniczeń w zabudowie działki znacznie większych niż na właścicieli działek sąsiednich. Wskazują na powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działki nr [...] i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest aktualnym właścicielem działki nr [...], położonej w Ł. P., w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą., która to wyznaczyła na granicy działek nr [...], [...] i [...] teren oznaczony [...] (wym. ok. 21 m x 5,4 m), czego konsekwencją było wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m o granic tereny [...]. Teren [...] to oderwany od ciągów komunikacyjnych fragment działki nr [...]. Droga [...] nigdzie nie prowadzi, ani nie łączy się z żadną inna drogą lub działką. Wprowadzenie natomiast nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenu oznaczonego [...] w znaczny sposób ogranicza prawa właścicielskie skarżącej na rzecz drogi, która nigdy nie powstanie. Działki sąsiadujące z działką skarżącej i terenem [...] nie posiadają natomiast takich ograniczeń w zabudowie wynikających z obowiązywania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nadto podniosła, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ograniczenie możliwości zabudowy na działce skarżącej poprzez wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy względem terenu drogi wewnętrznej, która nigdzie nie prowadzi i nie łączy się z żadną drogą z równoczesnym dopuszczeniem pełnej zabudowy na działkach sąsiednich nie spełnia zasady ładu przestrzennego i narusza zasadę proporcjonalności. Nie ma bowiem żadnych uzasadnionych powodów, dla których zabudowa działki skarżącej mogłaby być tak istotnie ograniczona, na rzecz drogi, która nigdy nie może powstać. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że działka nr [...] należąca do skarżącej, powstałą w wyniku podziału działki nr [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy W. z [...]. Poprzedni jej właściciele złożyli stosowne wnioski o dokonanie zmian w planie miejscowych, które zostały uwzględnione. Pierwotni właściciele nie wnosili żadnych uwag do ustalonego dla działki przeznaczenia, co oznacza, że nie można zarzucić organowi naruszenia prawa przy uchwalaniu planu miejscowego. Natomiast aby skarga na uchwałę gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uwzględniona nie wystarczy samo wykazania interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego musi być związane z jednoczesnym naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie uchwalania planu. W niniejszej sprawie procedura zmiany planu przeprowadzona została z zachowaniem ściśle określonych zasad i trybu jego sporządzenia, co potwierdza kolejność dokonywanych przez organ czynności. Jednocześnie organ podniósł, że wniosek skarżącej o przekształcenie przeznaczenia działki nr [...] został przyjęty do uwzględnienia w toku przyszłej procedury zmiany studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Tytułem wstępu wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym te, których przedmiotem jest nowy plan lub zmiana obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tym zastrzeżeniem, że skarga na nie wnoszona jest w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej "u.s.g."). W świetle tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała dotyczy uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Nie budzi również żadnych zastrzeżeń istnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżonym aktem. Bezsporne bowiem jest, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...], która to nieruchomość została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym znaczeniu, że zostały wyznaczone na tej nieruchomości m.in. granice spornej drogi wewnętrznej ([...]), wprowadzając w tym zakresie istotne ograniczenia w jej zabudowie. Oczywistym zatem jest, że ustalenia dotyczące przedmiotowej działki naruszają interes prawny skarżącej, pozbawiając lub ograniczając możliwość zagospodarowania tego terenu, co niewątpliwie narusza interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawniając ją do wniesienia skargi do sądu. Tym samym uznać należało, że skarżąca spełniła wszystkie wymogi skutkujące dopuszczalnością skargi. Jednocześnie dodania wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego strony skarżącej, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym tej strony (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. II OSK [...]). Ponadto w kontekście twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma ograniczenia w czasie, a zatem wywołuje skutki na przyszłość, tak więc nawet późniejsze, po uchwaleniu planu, zaistnienie przesłanek, które wywołują u strony przekonanie naruszenia jej praw aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwia skorzystania z drogi prawnej weryfikacji uregulowań tego planu przed sądem administracyjnym. Natomiast sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania oceny, czy przyjęte rozwiązania naruszają interes prawny strony w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego (tak NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., II OSK [...]). Mając na uwadze przywołane uwagi oraz zamieszczoną poniżej argumentację, skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy z [...] r. nr [...] w części odnoszącej się do fragmentu działki skarżącej dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tej części. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Plan miejscowy – jak już wskazano - jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Przywołany wyżej art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi generalną klauzulę kompetencyjną zobowiązującą organ samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego, z tym zastrzeżeniem, że musi to zachodzić na podstawie przepisów prawa. Bezspornym zatem jest, że rada gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może zmienić lub ustalić w planie miejscowym przeznaczenie określonych obszarów w tym wytyczać nowe ciągi komunikacyjne, jednakże tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne i konieczne. Z załącznika graficznego do uchwały w sprawie przedmiotowego planu miejscowego (załącznik nr [...]) jednoznacznie wynika, że na części działki nr [...] (stanowiącej własność skarżącej) zaprojektowana została droga wewnętrzna oznaczona na rysunku planu symbolem [...]. Pozostała część działki znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 26MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej). Zgodnie z opisem oznaczeń użytych na rysunku planu symbol [...] oznacza teren dróg wewnętrznych. Zgodnie natomiast z § 5 pkt 22 ilekroć w zmianie planu jest mowa o drodze wewnętrznej - należy przez to rozumieć komunikację łączącą teren objęty zmianą planu z drogami publicznymi. Jednocześnie z przedmiotowego załącznika do uchwały wynika, że z uwagi na wprowadzenie terenu [...], w obrębie działki skarżącej ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 5 m o granic terenu [...]. Teren [...] w całości położony jest na terenie działki nr [...], co oznacza, że nie łączy żaden teren objęty zmianą planu z drogami publicznymi. Działka skarżącej położona na terenie 26MN przylega bowiem bezpośrednio do drogi publicznej oznaczonej w planie symbolem [...]. Słusznie zatem podnosi skarżąca, że sporna droga wewnętrza nie ma sensu istnienia bowiem nie prowadzi do terenów, zapewniając im właściwą obsługę komunikacyjną i z tego względu sporny teren nigdy nie będzie pełnił przewidzianej funkcji drogi wewnętrznej. Oczywistym zatem jest, że fragment działki objęty terenem [...] oraz ustaloną w związku z jego wprowadzeniem nieprzekraczalną linią zabudowy jest w istocie wyłączony z możliwości zabudowy. Możliwości zagospodarowania działki nr [...] zostały zatem istotnie ograniczone. Powyższe okoliczności - zdaniem Sądu - świadczą o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak należytego uwzględnienia w planie prawa własności przysługującego skarżącej oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącej. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Uchybienia te stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powodują nieważność zaskarżonej uchwały w tej części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Wyjaśnić bowiem należy, że prawodawca miejscowy, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, może kształtować sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), ma zatem kompetencje do wprowadzania takich rozwiązań, ograniczających czy wyłączających możliwość wykorzystanie danego fragmentu działki pod zabudowę mieszkaniową, dominującą na danym terenie. Tym niemniej jednak tego rodzaju ingerencja musi być racjonalnie uzasadniona. Jak wskazuje się w orzecznictwie, władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK [...]). W wyroku z 21 sierpnia 2012 r. (II OSK [...]) NSA stwierdził: "Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co (...) stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości". Z kolei w wyroku z 22 listopada 2012 r. (II OSK [...]) NSA wskazał: "Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości czy proporcjonalności. (...) Gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie". Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. W przekazanej do sądu dokumentacji planistycznej brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozwiązań planistycznych przyjętych dla obszaru oznaczonego symbolem [...] na działce nr [...]. Również argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić podstaw wprowadzenia przedmiotowych ograniczeń związanych z istnieniem terenu [...], na działce należącej do skarżącej. Po pierwsze, całkowicie nieistotny dla oceny dopuszczalności (proporcjonalności) wprowadzonych ograniczeń jest argument dotyczący tego, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa. Okoliczność ta - czego Sąd nie neguje - nie stanowi bowiem argumentu mającego znaczenie dla oceny, czy uzasadnione było wprowadzenie na terenie obecnej działki nr [...] ograniczenia w jej zagospodarowaniu poprzez wprowadzenie terenu [...]. Nie ma żadnego związku między procedurą planistyczną, a ograniczeniem prawa własności na części tej działki. Po drugie, nie ma znaczenia, że pierwotni właściciele przedmiotowej działki nie zgłaszali uwag do ustalonego w analizowanym kształcie planu miejscowego. Oczywiście takie działanie ówczesnych właścicieli można byłoby uznać za pożądane, jako dające szanse na uniknięcie aktualnego sporu sądowego. Jednakże z oczywistych względów brak takiego działania w procedurze planistycznej nie może być argumentem za tym, aby utrzymać niezgodne z ustawą i Konstytucją RP postanowienia planu. Wreszcie - odnosząc się do twierdzeń organu, że przeznaczenie terenu działki zostało ustalone na wniosek ówczesnych właścicieli - ponieść należy, po pierwsze, że teza ta nie została w żaden sposób udowodniona, a po drugie nie jest wiadomym, z czego takie działanie ówczesnych właścicieli miało by wynikać. Z rysunku planu wynika, że działka jeszcze przed jej podziałem, który nastąpił już po podjęciu zaskarżonej uchwały miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z tą drogą. Tym samym zupełnie niezrozumiałe było wprowadzanie terenu [...] - drogi wewnętrznej dla działki mającej dostęp do drogi publicznej. Wyznaczona droga wewnętrza nie łączyła bowiem drogę publiczną z jakimkolwiek terenem objęty zmianą planu pozbawionym dostępu do drogi publicznej. Z tych względów rację ma skarżąca podnosząc, że umiejscowienie drogi wewnętrznej na przedmiotowym obszarze było zupełnie bezzasadne, bezcelowe i nielogiczne, co jest nie do pogodzenia z przywołaną wyżej argumentacją, że rozwiązania powodujące daleko idące ograniczenie własności prywatnej, muszą być traktowane jako rozwiązania wyjątkowe. Innymi słowy wydzielenie z działki podmiotu prywatnego terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzna może być stosowane tylko w sytuacjach, gdy w inny sposób nie jest możliwe zapewnienie dostępu danej działki do drogi publicznej, która to sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, ani na etapie uchwalania planu, ani już po dokonaniu podziału działki. Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że Rada Gminy nie podała racjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia własności skarżącej poprzez przeznaczenie części obszaru jej działki nr [...] pod dojazdową drogę wewnętrzną. Ograniczenia prawa własności, każdorazowego właściciela tej działki nie są zatem niezbędne dla realizacji celu publicznego czy ochrony uzasadnionych interesów innych osób. Wobec powyższego, przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania w zakresie obszaru [...] na działce nr [...] należy uznać za arbitralne, naruszające zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności, pozbawiające w nieuzasadniony sposób skarżącą prawa do zagospodarowania terenu (w granicach określonych ustawą), a zatem przyjęte z naruszeniem granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Poczynione rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie postanowień dotyczących działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w Ł. P., w części obejmującej teren oznaczony symbolem KDW na załączniku nr [...] do uchwały, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 u.s.g. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.