II SA/Lu 818/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] czerwca 2015 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek D. T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...], położonych w P. przy ulicy [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem nieużytkowym, niepodpiwniczonego, z garażem w bryle budynku oraz z werandą – o powierzchni zabudowy do 130 m˛, wysokości kalenicy do 10 m, wysokości elewacji frontowej do 6 m, z dachem wielospadowym z kątem nachylenia 40-45°. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekł o zawieszeniu postępowania wszczętego wspomnianym wnioskiem. Organ wskazał, że Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zgodnie z zapisem rozdziału 2 punkt.12.2 uchwały oraz rysunkiem studium dla obszaru objętego wnioskiem wprowadzono obowiązek opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do tego obszaru zastosowanie ma zatem art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu wspomniany przepis nakłada na organ obowiązek zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy, utrzymało w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje określenie w studium obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. W tym przypadku przepisami odrębnym są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawa wodne. Przepis art. 88d ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Zgodnie zaś z art. 88f ust. 5 Prawa wodnego przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz na mapach ryzyka powodziowego granice obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 tej ustawy uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub w decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo Kolegium wskazało, że Rada Miasta P. podjęła w dniu [...] maja 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], która obejmuje działkę wnioskodawcy. Kolegium stwierdziło, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym ma być zrealizowana inwestycja. Zdaniem organu, wystarczającą przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez rade gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył D. T., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. Skarżący wskazał, że przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien być rozumiany ściśle. Oznacza to, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego musi wprost wynikać z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Bez znaczenia jest przy tym charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, żaden z powołanych przez Kolegium przepisów prawa wodnego nie ustanawia obowiązku sporządzenia planu. Treść art. 88d, jak też art. 88f w ogóle nie odnosi się do planów zagospodarowania przestrzennego. Wspomnianego obowiązku nie sposób także wywieść z art. 88f ust. 5 wspomnianej ustawy. Gdyby rzeczywiście przepis ten ustanawiał taki obowiązek nie nakazywałby uwzględnienia terenów, o jakich w nim mowa, w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowiskom zdaniem skarżącego potwierdza nadto art. 88f ust. 6 Prawa wodnego, w myśl którego od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego wszystkie decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzje o warunkach zabudowy na obszarach wskazanych na mapach zagrożenia powodziowego muszą uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia tych obszarów. Skarżący zaznaczył przy tym, że żadne mapy nie wskazują, by wspomniane wyżej działki znajdowały się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Zwrócił ponadto uwagę, że podane przez Kolegium przepisy prawa wodnego, które jego zdaniem uzasadniały zawieszenie postępowania, nie zostały wskazane w postanowieniu organu pierwszej instancji. Co więcej, także uchwała o zmianie studium nie zawiera takiego zapisu, zaś Kolegium nie wyjaśniło, skąd wywodzi swoje stanowisko w tej kwestii. W ocenie skarżącego, przytoczone przez organ odwoławczy przesłanki zawieszenia postępowania w związku z rozpoczęciem prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale jej art. 62 ust. 1. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do powołania przepisów prawa wodnego organ wyjaśnił, że jakkolwiek przepisy uchwały w sprawie zmiany studium nie zawierają bezpośredniego odwołania do przepisów szczególnych z których bezpośrednio wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wątpliwości nie pozostawia zapis pkt 12.1 uchwały. Unormowanie to wskazuje: "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, m.in. tereny położone wzdłuż nabrzeża W., na których ma być realizowany bulwar spacerowy jako przestrzeń publiczna". Do obszarów tych zalicza się także obszar [...] bezpośrednio przylegający do W., na którym położone są działki inwestora. Są to tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi, gdyż są kwalifikowane jako tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r. poz. 199) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zawiesza się do czasu jego uchwalenia. Zawieszenie to następuje z urzędu i bezterminowo. W efekcie ustalenie warunków zabudowy nie będzie możliwe, skoro może mieć to miejsce wyłącznie w sytuacji braku planu. Niewątpliwie jednak przepis ten nie odnosi się do obszarów, dla których studium określa obowiązek sporządzenia planu, jak w tym przypadku pkt 12.2 rozdziału II uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], lecz do tych obszarów, dla których obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z przepisów odrębnych. Stanowisko to wynika w szczególności z treści przepisu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo, o ile wymagają tego przepisy odrębne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1530/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że obok wspomnianego przepisu obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika również z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia), w studium określa się obszary dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m˛ oraz obszary przestrzeni publicznej. Oczywistym jest, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z tych przesłanek. Wskazać bowiem należy, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika wyraźnie, iż podstawą zawieszenia postępowania był obowiązek sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U z 2015 r. poz. 469). Wbrew jednak stanowisku organów, żaden z powołanych przez te organy przepisów wspomnianej ustawy nie dawał podstaw do takiego wniosku. Niewątpliwie bowiem przepisy te dotyczą sporządzania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego, na których określa się obszary szczególnego zagrożenia powodziowego i obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących lub zniszczenia lub uszkodzenia budowli ochronnych pasa technicznego. Wspomniane obszary uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub w decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym jednak razie nie oznacza to jeszcze obowiązku sporządzenia dla tego obszaru planu miejscowego, jak to ma to miejsce w przypadku określonym w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, przeciwko stanowisku organów przemawia treść wspomnianego przepisu art. 88f ust. 5 prawa wodnego, który nie wyklucza wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nakazuje jedynie uwzględnić omawiane obszary zagrożenia powodziowego. Oczywiste jest zatem założenie braku konieczności sporządzenia planu, skoro zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja taka jest wymagana wówczas, gdy planu nie uchwalono. Trzeba ponadto podkreślić, że Kierownik Wydziału Centrum Operacyjnego Zarządzania Przeciwpowodziowego W. Środkowej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wyjaśnił, że w świetle map zagrożenia powodziowego sporządzonych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, objęte wnioskiem działki nr [...] i nr [...], zlokalizowane są po stronie odpowietrznej istniejącego wału przeciwpowodziowego, po prawej stronie koryta rzeki W. w rejonie [...], "w całości poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczonym na przedmiotowych mapach. Stosownie do powyższego na terenie przedmiotowej nieruchomości nie obowiązują zakazy określone w art. 40 ust. 1 pkt. 3 i art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne". Z pisma wynika, że przedmiotowe nieruchomości "stanowią obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, albowiem są kwalifikowane jako tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, a zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy będzie podlegał uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej" (karta 14 akt administracyjnych pierwszej instancji). Niewątpliwie zatem treść wspomnianego pisma uzasadnia brak konieczności sporządzenia miejscowego planu dla obszaru działek ewidencyjnych objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – w oparciu o przepisy prawa wodnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza obowiązek określenia w studium obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W przepisie tym jest zatem mowa o obszarach, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, lecz sama gmina uznaje za uzasadnione objęcie planem tych obszarów. W tym przypadku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zobowiązuje jednak gminy do przystąpienia do sporządzenia planów w określonym terminie, tak jak ma to miejsce w przypadku obowiązku sporządzenia planu, a obowiązek ten ma charakter wewnętrzny i nie wywołuje skutków wobec podmiotów zewnętrznych (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 106-107). Na taki też zamiar Gminy wskazuje pkt 17 Rozdziału II wspomnianej już uchwały, według którego zaleca się, by tereny narażone na pośrednie niebezpieczeństwo powodzi, to jest obszar [...] (do wysokości ulic [...]) oraz obszar [...] zostały objęte planami miejscowymi, w których inwestorzy zostaną poinformowani o grożącym im niebezpieczeństwie oraz wprowadzone zostaną właściwe dla takich obszarów zapisy dotyczące ich zagospodarowania i zabudowania. Czynnikiem skłaniającym gminę do uchwalenia planów jest w tym przypadku konieczność ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej na wniosek inwestora na podstawie istniejącego reżimu gospodarowania przestrzenią. Wskazać trzeba, że w taki sposób zdaje się rozumieć ten przepis również gmina, skoro, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Rada Miasta P. podjęła [...] marca 2015r. uchwalę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego również działkę skarżącego. W ocenie Sądu, stan powyższy może uzasadniać zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 tej ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi naruszenie wskazanych przepisów przez organ pierwszej instancji Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił także decyzję tego organu, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy administracji w szczególności przeprowadzą wnikliwą oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek zawieszenia postępowania określonych w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.