II SA/Lu 819/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z.K., W.P., W.B., M.B., D.A., A.W., H.B., J.Z. i B.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Z.K., W.P,, W.B., M.B., D.A., A.W., H.B., J.Z. i B.P. kwotę kwotę 240 (dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a nadto na rzecz J.Z., M.B. i B.P, kwoty po 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu; III. nakazuje ściągnięcie od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 1200 ( tysiąc dwieście ) złotych tytułem brakującego wpisu, od którego skarżący Z.K., W.P,, D.A., A.W., H.B. i W.B. zostali zwolnieni. Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] umorzono postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz spadkobierców E.S. za nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 369 m2. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła Z.K. podnosząc, iż decyzja ta narusza zasady postępowania administracyjnego oraz żądając jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 1983 r. zostały ustalone granice terenu przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne "[...] korekta etap I", którym objęta została m. in. część działki [...] o powierzchni 369 m2, oznaczona nr [...] o pow. 249 m2, stanowiąca własność E.S. Działka nr [...] w ramach parcelacji przeszła na własność Skarbu Państwa, a następnie jako ekwiwalent za grunt wniesiony do parcelacji, prawomocną decyzją z dnia [...] 1984 r. Nr [...] nadana została własność na wniosek E. S. jej córce E.B.. Na tej podstawie założona została księga wieczysta nr [...], w której E.B. figuruje jako właścicielka przedmiotowej działki. Działając w imieniu i na rzecz spadkobierców E.S. adw. M.M. wniosła o wypłatę odszkodowania za działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 369 m2, położoną przy ul. [...], przejętej częściowo w "[...] - [...]" pod budowę ulicy [...] dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw [...]. Pełnomocnik stron stwierdza, że działka nr [...] o pow. 369 m2 przeznaczona jest w części pod zabudowę jednorodzinną, w części zaś zajęta pod Al. [...], jednakże - jak wynika z opinii rzeczoznawcy majątkowego inż. A.S. - pozostała część działki o pow. 249 m2 nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania ze względu na fakt, iż nie ma możliwości zabudowania jej budynkiem mieszkalnym. Z akt sprawy zgromadzonych w sprawie wynika, że część nieruchomości E.S. objęta została postępowaniem podziałowym w trybie ustawy z 6 lipca 1972 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Podziałem objęto grunt o pow. 369 m2, któremu nadano nowy nr [...]. Pozostały z działki [...]grunt o pow. 120 m2, który nie podlegał parcelacji oznaczono nr [...]. Grunt ten pozostał własnością E.S. Taki stan prawny potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wykaz zmian gruntowych. Wobec ustaleń, iż Skarb Państwa nie przejął od stron przedmiotowych gruntów, brak jest podstaw do żądania ustalenia odszkodowania. Organ stwierdził, że z przedłożonej przez stronę opinii sporządzonej w sprawie cywilnej sygn. akt [...]dla Sądu Wojewódzkiego w Lublinie przez rzeczoznawcę majątkowego inż. A.S. wynika, iż działka [...], objęta księgą wieczystą Kw [...], stanowi własność H.B., natomiast z odpisu z Kw [...], prowadzonej dla działki nr [...] o pow. 369 m2, że jest ona współwłasnością spadkobierców E.S. Z powyższych ustaleń wynika, że grunt o pow. 369 m2 jest objęty dwiema księgami wieczystymi o sprzecznych zapisach w dziale II. W tej sytuacji strony winny uzgodnić treść ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym i wystąpić do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności gruntu, który zdaniem wnioskodawców został zajęty pod urządzenie ulicy [...]. Podstawę prawną stanowiłby wówczas art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Dopiero w przypadku wydania przez wojewodę decyzji o przejściu prawa własności na rzecz zarządcy drogi, wnioskodawcy mieliby podstawę do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie powołanego wyżej art. 73 ust. 4. Ponadto, organ zaznaczył, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ust. 1 może być wszczęte na wniosek byłego lub obecnego właściciela gruntu. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli: Z.K., W.P. , W.B., M.B., D.A., A.W., H.B., J.Z. i B.P. reprezentowani przez pełnomocnika adwokat M.M. Skarżący zaskarżyli wyżej wymienioną decyzję w całości, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji tej zarzucili naruszenie obowiązujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - prawa procesowego: art. 105 kpa polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka związana z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, warunkująca możliwość jego umorzenia, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego wskazuje jednoznacznie, iż o istnieniu takiej okoliczności nie może być mowy, w konsekwencji czego organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie powinien wydać decyzję merytoryczną; - prawa procesowego: art. 7 i 12 kpa polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz pominięciu słusznego interesu obywatela, - prawa procesowego: art. 77 § 1 kpa poprzez nie dokonanie podczas rozpoznawania niniejszej sprawy wnikliwej wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia tezy, iż nie może być mowy w chwili obecnej o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, albowiem brak jest do niego podstaw, jak również niedopuszczenie z urzędu istotnych dowodów w sprawie w szczególności wywołania opinii biegłego geodety połączonej z badaniem ksiąg wieczystych celem udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące stanu prawnego i faktycznego nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania i jego zmian w poszczególnych okresach oraz dokonania oględzin nieruchomości jak i dopuszczenia dowodu z przesłuchania stron z uwagi na nadal istniejące w niniejszej sprawie niewyjaśnione fakty, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; - prawa procesowego: art. 77 kpa. w zw. z art. 140 kpa. i art. 138 kpa polegające na wydaniu decyzji tylko częściowo uwzględniającej zarzuty, jakie zostały podniesione przez stronę w toku postępowania odwoławczego, a to omówienie jedynie w sposób ogólnikowy zarzutu tyczącego się obrazy przepisów postępowania dowodowego i w tym kontekście omówienie materiału dowodowego, pominięcie zaś całkowite drugiego zarzutu, a to naruszenia art. 105 kpa; - prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie, a to art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przejście prawa własności w sytuacji, gdy własność tej nieruchomości przeszła na Skarb Państwa z mocy prawa oraz na dokonaniu błędnej interpretacji powyższego przepisu prawa polegającej na wskazaniu jako niezbędnej przesłanki do nabycia nieruchomości - wystąpienia do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości stanowiącej własność Z.K. i innych, na rzecz zarządcy drogi w sytuacji, gdy własność tej nieruchomości przeszła na Skarb Państwa z mocy samego prawa; - prawa materialnego: art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, polegające na obaleniu domniemania, iż prawo jawne z księgi wieczystej nie jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podnieść bowiem należy, że w odniesieniu do działki Nr [...] zajętej pod urządzenie ulicy [...] umorzenie postępowania ze względu na brak decyzji Wojewody stwierdzającej przejście prawa własności na rzecz zarządcy drogi w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest chybione. Kwestia powyższa stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzasadniające zawieszenie postępowania o odszkodowanie. Rzeczą organu administracji było w takim wypadku wystąpienie do Wojewody na podstawie art. 100 § 1 kpa o wydanie stosownej decyzji albo wezwanie strony do wystąpienia o to, w oznaczonym terminie. Nie została także wyjaśniona należycie, jak to słusznie podnosi skarga, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, kwestia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy (k.56 akt adm.) wynika, że postępowanie takie toczyło się w latach 90-tych, jednakże zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie ustalają, czy postępowanie to zostało zakończone i ewentualnie w jaki sposób. Ponadto zaznaczyć trzeba, że organ w toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy winien rozważyć również kwestię swojej właściwości. W szczególności należy precyzyjnie ustalić od jakiego podmiotu i na jakiej podstawie prawnej skarżący domagają się odszkodowania oraz czy w związku z tym Miasto nie jest stroną postępowania w sprawie. W sprawie takiej prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlegałby wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Sąd rozstrzygający przedmiotową. sprawę w pełni podziela pogląd, wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03 ONSA z 2003 r., nr 4 poz. 115). Teza tej uchwały dotyczy wprawdzie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jednakże z jej motywów wynika, że wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu ma miejsce także w innych sprawach, w których miasto to (gmina) jest stroną postępowania. Ponadto należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2004 r. (sygn. akt SA/Sz 2274/02) w którym to wyroku Sąd także orzekł o konieczności wyłączenia się Prezydenta Miasta od załatwienia tego rodzaju sprawy zgodnie z dyspozycją art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 26 § 3 kpa. Stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Dlatego też, jeżeli organ stwierdzi, że nie jest właściwy do jej załatwienia to w takim stanie prawnym i faktycznym Wojewoda powinien wyznaczyć inny organ I instancji do załatwienia przedmiotowej sprawy zgodnie z dyspozycją art. 26 § 2 kpa. Wynika to także z tego, że w świetle dyspozycji art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) prezydent miasta będący również tzw. starostą grodzkim kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. W sytuacji więc, gdy gmina jest stroną danego postępowania, zachodzi przesłanka określona w art. 24 § 1 pkt 4 kpa do jego wyłączenia od orzekania w przedmiotowej sprawie, ponieważ adresatem decyzji jest właśnie gmina, która posiada osobowość prawną z mocy prawa, a której prezydent jest ustawowym przedstawicielem. Ponadto załatwianie przez prezydenta miasta na prawach powiatu tego rodzaju spraw narusza także zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa, czyli zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 8 kpa w zakresie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z kolei wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie danego organu oznacza odsunięcie od wszystkich czynności, jakie mogą być podjęte, a więc również niemożność udzielenia upoważnienia przez prezydenta miasta do wydawania decyzji jakiemukolwiek pracownikowi urzędu miasta, co słusznie podnosi także cytowana uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 135 tejże ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 ppsa. Nadto na podstawie art. 223 § 2 ppsa, Sąd nakazał ściągnięcie od organu administracji odpowiedniej kwoty tytułem brakującego wpisu, od którego część skarżących została zwolniona.