II SA/Lu 82/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta z dnia [...] r. znak: [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił ustalenia na wniosek M. T. warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr 104 położonej przy ulicy P. w L., na której inwestor zamierzał wybudować dom jednorodzinny. W uzasadnieniu podano, że wspomniana działka położona jest obok cmentarza rzymsko-katolickiego z którym graniczy przez drogę wewnętrzną. Stosownie do art. 61 ust.1 pkt.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 3 ust.1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150m, przy czym odległość ta może zostać zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50m do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Ponieważ zarówno działka 104 jak i działki sąsiednie takiej sieci nie mają, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy. Dodatkowo przypomniał także, że przedmiotowa działka zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. położona była w obszarze oznaczonym symbolem VIII C7ZC – przeznaczonym pod powiększenie cmentarza parafialnego. Po rozpoznaniu odwołania M. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści § 3 ust.1 wspomnianego rozporządzenia wnosić należy o konieczności zachowania pomiędzy wymienionymi w tym przepisie urządzeniami i obiektami, a cmentarzem odległości 150m, z przewidzianymi modyfikacjami, a ponadto o wykluczeniu lokalizacji jakichkolwiek obiektów i budowli w odległości mniejszej niż 50m od cmentarza, który to obszar jest jego strefą ochronną. Nie ma przy tym znaczenia , w jakiej kolejności realizowane są wspomniane urządzenia i obiekty oraz cmentarz. Skoro nie ulega wątpliwości, że działka 104 położona jest w strefie ochronnej cmentarza, stanowisko organu I instancji jest uzasadnione. Kolegium odrzuciło wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym przepisy wspomnianego rozporządzenia mają zastosowanie jedynie do nowo tworzonych cmentarzy, nie stosuje się ich natomiast do cmentarzy już istniejących. Zdaniem Kolegium przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby możliwość realizacji budownictwa bez względu na strefę ochronną cmentarza. Tymczasem w podniesionej materii nie obowiązują inne niż przywołane rozporządzeniem przepisy regulujące odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej i odwrotnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. T. domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i powołując na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie odmiennego stanowiska stanowi obrazę prawa materialnego, mającą oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem wnoszącego skargę ustawa z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych przekazała władzy wykonawczej kompetencje do uregulowania kwestii dotyczącej lokalizacji cmentarzy, a zatem używanie przepisów rozporządzenia do materii dotyczącej lokalizacji nowopowstających inwestycji stanowi oczywiste naruszenie tej kompetencji. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji nowych budynków mieszkalnych przy istniejącym cmentarzu pozostaje w sprzeczności z art.64 ust.3 Konstytucji, który stwierdza, że własność może zostać ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W tej sytuacji w ocenie skarżącego jedyne wytyczne jakimi powinien kierować się organ zawarte są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na niekonsekwencję organu I instancji, który wydał decyzje niezbędne dla rozpoczęcia budowy dla inwestycji położonych przy ulicy P. i K., mimo, że zabudowania te znajdują się w odległości ok. 100 m od muru cmentarnego, a teren nie ma sieci wodociągowej. Wskazał też na dom handlowy P., wybudowany obok cmentarza przy ulicy L. w L. z którym graniczy przez drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 26 maja 1998r. II SA 915/97 OSP 1999/4/79 ) i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż w niej wskazane. Stosownie do art. 6 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych ( pkt.2 ). Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że powołany przepis formułujący zasadę ochrony interesów osób trzecich w trakcie realizacji zagospodarowania terenu nakłada na organy obowiązek ustalenia wszystkich stron i zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. W orzecznictwie sądowym zgodnie uznaje się, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, decydują okoliczności konkretnej sprawy ( uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 7, poz. 154, uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995r. sygn. akt VI SA 20/95 ONSA 1996/2/54, wyrok NSA z dnia 18 października 2007r. sygn. akt II OSK 1404/06 Lex nr 394873 ). Z akt niniejszej sprawy wynika, że w postępowaniu z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie brała udziału właściwa parafia, która na mocy art. 45 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej ( Dz.U Nr 29, poz. 154 ze zmianami ) ma prawo posiadania, zarządzania oraz zakładania i poszerzania cmentarzy grzebalnych, mimo, że nieruchomość oznaczona nr.104, na której ma zostać wybudowany budynek mieszkalny położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości oznaczonej nr 102 na której zlokalizowany jest cmentarz. Jest oczywiste, że zamierzona realizacja budynku mieszkalnego w strefie ochronnej cmentarza, co podnosiły organy, może wpływać na jego funkcjonowanie. Uzasadnione jest zatem przekonanie o konieczności uczestniczenia także parafii jako strony w przedmiotowym postępowaniu. Uchybienie w tym zakresie stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt.1 lit.b) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego o jakiej stanowi art.145 § 1 pkt. 4 kpa. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że zgodnie z art.147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt.4 kpa ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ) następuje tylko na żądanie strony. Treść art. 145 § 1 pkt.1 lit.b) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozostawia bowiem wątpliwości, że w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania, także określonej w art. 145 § 1 pkt.4 kpa sąd administracyjny z urzędu uchyla zaskarżony akt administracyjny ( wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002r. sygn. akt III RN 200/2001 OSNP 2003/24/582, wyrok NSA z dnia 5 października 2007r. sygn. akt I OSK 1390/2006 Lex Polonica , wyrok NSA z dnia 27 marca 2009r. sygn. akt II OSK 151/09 Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych i podane tam orzeczenia ). Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.b) oraz art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.