II SA/Lu 82/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi B. C. – P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia P. N. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta L. znak: [...] z dnia [...] października 2014 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowo - usługowego na przedszkole znajdujące się w budynku usługowym na działce [...] przy ul. [...]/[...] w L., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej Z. N. i umorzyło postępowanie zawieszające. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. strony postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zawiadomione zostały o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. W dniu [...] września 2014 r. Prezydent Miasta L. wystosował pismo do H. Ś. - wdowy po Z. Ś. oraz pismo do Z. N. - wdowca po Z. N. z pytaniem, czy zostały prawomocnie zakończone postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po w/w zmarłych. H. Ś. w dniu [...] września 2014 r. dostarczyła postanowienie Sądu Rejonowego w L. stwierdzające, że spadek po Z. Ś. nabyła żona H. Ś., natomiast wniosek o stwierdzenie spadku po zmarłej Z. N. złożono do Sądu w dniu [...] września 2014 r. Prezydent Miasta L. wskazał, że w myśl art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Natomiast zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od powyższego postanowienia odwołał się P. N., wskazując, że nie ma obowiązku powiadamiania osób trzecich, czyniąc je stronami przy składaniu wniosku o zmianę sposobu użytkowania lokalu. Ponadto w związku z tym, że zamierzeniem inwestycyjnym jest prowadzenie przedszkola w lokalu stanowiącym własność P. N. uważa on, że ostre przepisy regulujące prowadzenie przedszkola, gwarantują bezpieczeństwo ludzi i mienia, nie zagrażają środowisku naturalnemu oraz na wysokim poziomie zabezpieczają warunki zdrowotno - sanitarne w lokalu użytkowym na działce [...] przy ul. [...]/[...] w L.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w myśl przepisów art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto zgodnie z art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdziło, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2013 r. II OSK 583/12, LEX nr 1483452. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną upoważnioną do działania za właścicieli lokali we własnym imieniu, jednak ze skutkiem bezpośrednio dla nich. Zatem wspólnota mieszkaniowa na gruncie art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 331 § 1 kc posiada także zdolność administracyjnoprawną. Co do zasady może ona mieć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa, a w konsekwencji także sądowym na gruncie art. 32 w zw. z art. 26 i 28 ppsa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2013 r. II SAB/Op 31/12, LEX nr 1343361. Organ drugiej instancji wskazał, że mieszkańcy budynku przy ul. [...] w L., do których należała także Z. N., po której toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycie spadku, należą do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. (Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w L. - Zakład Wielobranżowy "[...]" Sp. z o.o. ul. [...], [...]), zatem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy stroną postępowania powinna być Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L., a nie indywidualni mieszkańcy budynku przy [...] w L.. Zdaniem organu odwoławczego członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty wystąpić jako strona postępowania wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny interes przed organem pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Dlatego członek wspólnoty zamierzający być odrębną stroną postępowania winien wskazać konkretną okoliczność, inną od okoliczności dotyczących wspólnoty w ogólności, która godzi w jego interes indywidualny, a także wskazać przepis prawa, który upoważnia go do działania. Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że brak jest podstaw prawnych do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowo -usługowego na przedszkole znajdujące się w budynku usługowym na działce [...] przy ul. [...] / [...] w L. i organ pierwszej instancji powinien je nadal prowadzić. Skargę zatytułowaną "Skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wniosek o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowej skargi" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. C. - P.. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w przypadku spraw przekraczających zwykły zarząd, a sprawa administracyjna zgodnie z § 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali jest taką sprawą i w związku z tym zarząd powinien posiadać uchwałę członków wspólnoty wyrażającą zgodę na dokonanie takiej czynności, a zarząd taką uchwałą nie dysponuje. Zdaniem skarżącej zarząd może działać tylko w sprawach dotyczących Wspólnoty Mieszkaniowej, ale nie może ingerować w sprawy własności poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych, ani decydować za nich i stanowić co oddziałuje na ich lokale, a co nie. Skarżąca wskazał, że lokal użytkowy 1 b bezpośrednio sąsiaduje z jej mieszkaniem i to uzasadnia, że skarżąca winna być stroną postępowania administracyjnego w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywrócił skarżącej B. C. - P. termin do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istnienie legitymacji skargowej podlega zatem badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku. Sąd w niniejszej sprawie oddalił skargę, nie z powodu merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, ale z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącej, co w postępowaniu administracyjnym oznacza brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Pojęcie interesu prawnego na gruncie postępowania administracyjnego musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy też odróżnić pojęcie interesu prawnego od pojęcia interesu faktycznego, który nie ma umocowania w przepisach prawa a wynika jedynie z subiektywnego odczucia danej osoby Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 ppsa ma nieco szersze znaczenie, niż w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż oznacza interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co w istocie "stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym" (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 213; J. Zimmermann w glosie do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, nr 4, s. 21). Pojęcie "strony" jest kategorią prawna materialnego i dlatego interes prawny w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 50 § 1 ppsa) interes prawny może być także oparty na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2006, s. 135). Inaczej mówiąc w pojęciu interesu prawnego użytym w przepisie art. 50 § 1 ppsa mieści się jednocześnie materialna i formalna legitymacja skargowa (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OKS 1397/09, Lex 746508). Skarżąca B. C. - P. jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L.. W postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., II OSK 419/10; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06). Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12) . Interesu takiego w skardze do Sądu skarżąca nie wykazała. Za indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej interes prawny w rozumieniu wskazanym powyżej nie może bowiem zostać uznany argument o bezpośrednim sąsiedztwie lokalu 1 b (planowana inwestycja) i lokalu nr [...] (mieszkanie skarżącej). Z art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wynika, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Dotyczy to także spraw prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Oczywiście, z przepisów ustawy o własności lokali, a w szczególności z art. 21 i 22, wynika, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, bądź jej zarząd. W wyroku z 7 grudnia 2007 r., II OSK 1648/06, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Warunkiem uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są warunki zabudowy jest wykazanie przez tegoż członka naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej, czego w rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga nie wykazała. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.