II SA/Lu 820/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Spółki M. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] r., nr [...] w zakresie objętym punktem 2 oraz stwierdza nieważność powyższej decyzji Wójta Gminy T. w opisanym zakresie; II. uchyla w pozostałej części zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] r., nr [...]; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki M. w T. 2 817 (dwa tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy T. L. ustalił spółce jawnej "M." S. D., K. D. opłatę w wysokości 12.158,70 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr 1298/9, o powierzchni 2165 m2 na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zobowiązano spółkę do uiszczenia wspomnianej opłaty w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ł. przyjętym uchwałą Rady Gminy T. L. z dnia [...], Nr [...] ( opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 75, poz. 214 ) działka nr ewid. 1298/9 znalazła się na terenie przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością usług (4 MN/U), natomiast w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy T. L. z dnia [...], Nr [...] ( Dziennik Urzędowy Województwa Zamojskiego z 1994 r. Nr 8, poz. 87 ), która z dniem 31 grudnia 2003 r. utraciła moc obowiązującą, obszar, na którym jest ona położona, kwalifikowany był jako teren przemysłu, baz i placów składowych (PBS.). Po wejściu w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spółka aktem notarialnym z dnia 7 listopada 2011r. sprzedała prawo użytkowania wieczystego wspomnianej działki. Według sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego działka po utracie mocy dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego faktycznie była wykorzystywana na cele przemysłu, baz i składów. W operacie szacunkowym przyjęto, że wzrost jej wartości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] wyniósł 40.529,00 złotych. Zgodnie z § 21 powołanej uchwały stawka procentowa jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 30% wzrostu wartości. Mając powyższe na uwadze przyjęto, że renta planistyczna wyniesie 12.158,70 złotych. Po rozpoznaniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że spółka w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2008r. była użytkownikiem wieczystym działki nr 1289/8 o powierzchni 7124m², która decyzją z dnia 5 marca 2009 r. została podzielona na działki nr 1298/10, 1298/11, 1298/12, 1298/13, 1298/14 oraz 1298/9 o powierzchni 2165 m2. Umową z dnia 7 listopada 2011r. spółka sprzedała prawo użytkowania wieczystego wszystkich wyżej opisanych działek. W świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 29 marca 1994 r. działka nr 1298/8, a po podziale także działka nr 1298/9, położone były na terenie oznaczonym symbolem P.B.S. – tereny przemysłu, baz i placów składowych. Natomiast według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 15 kwietnia 2008 r. działka położona jest obecnie w obszarze oznaczonym symbolem MN/U, który został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo – usługową. Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, że wzrost wartości przedmiotowej działki wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniósł 40.529,00 złotych. Z operatu wynika również, że na ostateczną wartość szacowanej nieruchomości miały wpływ inne czynniki, niż tylko uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czynników tych zaliczono dokonany przed sprzedażą podział działki nr 1298/8 oraz wykonanie prac polegających na rozbiórce obiektów budowlanych i uporządkowaniu terenu. Biegły wskazał, że dla wyeliminowania wpływu tych czynników na ustalenie wartości nieruchomości przy szacowaniu przyjęto założenie, iż ustalana jest wartość nieruchomości już po wydzieleniu działki i jej uporządkowaniu. Na zmianę wartości działki nr 1298/9, będzie miało zatem wpływ tylko uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe założenie zostało zrealizowane poprzez posłużenie się danymi z rynku nieruchomości niezabudowanych o wielkościach zbliżonych do wycenianej działki. Kolegium ustaliło, że transakcje uwzględnione w operacie szacunkowym przeprowadzono w okresie od 24 stycznia 2011 r. do 5 sierpnia 2011 r. Wartość nieruchomości biegły przyjął na dzień 7 listopada 2011 r. Zatem wartość rynkowa działki nr 1298/9 została ustalona zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium biegły uwzględnił również unormowanie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "M." S. D., K. D. spółka jawna zarzuciła decyzji Kolegium rażące naruszenie art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczne z ustawą określenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez brak samodzielnej oceny operatu szacunkowego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszernych wywodach uzasadnienia skargi zwrócono uwagę, że błędnie organy obu instancji przyjęły, jakoby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. działka 1298/9 leżała w obszarze terenów przeznaczonych pod składy i place, ponieważ w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2008 r., jak rownież w dacie jego wejścia w życie jeszcze nie istniała. Powstała dopiero w wyniku podziału działki nr 1298/8 na mocy decyzji podziałowej z dnia 5 marca 2009 r. Z tego powodu za wadliwe, zdaniem spółki, uznać należy poczynione w sprawie przez organ I instancji ustalenia, które stały się podstawą do opracowania operatu szacunkowego. Uchwalony w dniu 15 kwietnia 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczył działki nr 1298/8 o powierzchni 7124 m2, a nie wydzielonej z niej w dniu 5 marca 2009 r. działki nr 1298/9. Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego w dniu 7 listopada 2011 r. dotyczyło wszystkich działek powstałych z podzielenia działki 1298/8, a nie tylko działki nr 1298/9. Zatem wzrost wartości powinien być ustalany dla całej działki 1298/8 o powierzchni 7124 m2, a nie tylko dla działki 1298/9. Poza tym w ocenie spółki rzeczoznawca majątkowy ustalając wzrost wartości nieruchomości wziął pod uwagę nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, ale z trzech różnych rynków, a mianowicie z miejscowości R., T. L. oraz Ł. Spółka zakwestionowała dokonany przez rzeczoznawcę wybór transakcji do porównania przy ustalaniu wzrostu wartości działki. Jej zdaniem rzeczoznawca wadliwie przyjął ceny transakcji w kwotach brutto, co dyskwalifikuje je jako podstawę do oceny wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego gruntu. Są to też ceny maksymalne, jakie osiągnięto ze sprzedaży gruntu po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane przez rzeczoznawcę transakcje i uwarunkowania rynkowe wskazują, że uchwalenie miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego w istocie nie skutkowało zróżnicowaniem cen gruntów objętych tym planem. Spółka zaznaczyła, że dążąc do wykazania wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca manipulował transakcjami dotyczącymi sprzedaży działek. Nie można zatem przyjąć, aby operat szacunkowy był sporządzony prawidłowo. W odpowiedzi na skargę Kolegium przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Rację ma oczywiście Kolegium podnosząc, że wysokość opłaty o jakiej stanowi 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. Nr 647 ze zm.) ustala się w oparciu o opinię o wartości nieruchomości sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę na piśmie w formie operatu szacunkowego, co w sposób jasny wynika z treści art. 37 ust. 11 tej ustawy i art. 156 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Równie zasadne jest stanowisko Kolegium, według którego ustalenia wspomnianej opinii nie są dla organu wiążące. Wynika to stąd, że o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 860/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2009 r. ( I OSK 1444/08 – opubl. w CBOSA), że także operat podlega ocenie przez organ administracji tak, jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Z akt sprawy wynika, że również Kolegium dostrzegło konieczność badania sporządzonego w sprawie operatu, jednak wniosków jaki z tego tytułu wywiódł organ nie sposób zaakceptować. Uwagę zwraca przede wszystkim nierzetelne i powierzchowne i rozważenie wpływu, jaki na ustalenie wartości nieruchomości miał dokonany w 2009r., a więc już po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2008r., podział nieruchomości nr 1298/8, w wyniku którego powstała m.in. działka 1298/9. Tymczasem kwestia ta ma pierwszorzędne znaczenie dla ustalenia, czy dobór nieruchomości przyjęty przez biegłego dla dokonania porównań był prawidłowy, co rzutuje na prawidłowość samego operatu. Według § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zmianami ) przy stosowaniu podejścia porównawczego, a takie zostało przyjęte przez biegłego, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z kolei stosownie do art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Słusznie zatem w wyroku z dnia 19 listopada 2008r. ( II OSK 1316/07 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wyceny nieruchomości dla celów ustalenia opłaty planistycznej należy dokonywał w ten sposób, aby wycena ta nie została zakłócona przez inne czynniki, a przede wszystkim - przez wzrost bądź spadek wartości nieruchomości spowodowany podziałem dużej działki na mniejsze działki. Opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu ( art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust.1 wspomnianego rozporządzenia). Wzrost wartości nieruchomości wynikający z jej podziału na mniejsze działki stanowi bowiem przesłankę wymierzenia stronie innej opłaty - opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, nie powinien on zatem wywierać wpływu na ocenę wzrostu wartości nieruchomości wynikającą ze zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja taka prowadziłaby bowiem do obciążenia strony dwukrotnie opłatą w związku zaistnieniem tej samej okoliczności - podziałem nieruchomości na mniejsze działki. Ocena wzrostu wartości nieruchomości wynikająca ze zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego winna zatem uwzględniać jedynie wzrost wartości związany ze zmianą przeznaczenia terenu i abstrahować od zmiany wielkości nieruchomości. Dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał w wyroku z dnia 28 października 2009r. ( II OSK 1517/07 opubl. w CBOSA ) dowodząc, że wprawdzie cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tą część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji "porównywalną działką" (w rozumieniu § 4 ust.4 rozporządzenia ) jest działka o wielkości porównywalnej z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeżeli więc po tej ostatniej dacie działka skarżącej została podzielone na mniejsze działki, to niezgodne z art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust.4 wspomnianego rozporządzenia jest ustalanie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych. Jednocześnie za sprzeczną z powołanym art. 36 ust.4 Sąd uznał taką wykładnię wspomnianego przepisu, według której dokonanie podziału działki po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje zlikwidowanie działki, o jakiej mowa w planie, a w konsekwencji zbyciu podlega działka, której plan nie wymienia. Sąd zaznaczył, że nie ma podstaw, aby z użycia w ustawie dwóch terminów "teren objęty planem" oraz "działka na terenie objętym planem" wyprowadzać zwolnienie z opłaty planistycznej wyłącznie wskutek podziału działki istniejącej w dniu uchwalania i wejścia w życie planu. W rozpoznawanej sprawie uwaga ta jest istotna tym bardziej, jeśli zważyć, że aktem notarialnym skarżący zbyli prawo użytkowania wieczystego wszystkich działek powstałych po podziale, stanowiących pierwotnie jedną działkę 1298/8. Z treści operatu wynika, że również biegły miał na uwadze fakt wpływu podziału na wartość nieruchomości, o czym świadczy zamieszczone w punkcie 8 podpunkcie 8.1 na str.7 operatu zatytułowanym "Wstępne założenia do wyceny" stwierdzenie, że "ustalana jest wartość nieruchomości w stanie, w jakim się ona znajduje w dniu, na jaki jest ustalana jej wartość tzn. jest już wydzielona i uporządkowana działka, a wpływ na zmianę wartości mają jedynie takie fakty jak zmiana jej przeznaczenia w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego". Również w podpunkcie 8.5 zatytułowanym "Wnioski" na stronie 14 operatu szacunkowego podano, że założenia przyjęte do szacowania wartości pozwoliły na wyeliminowanie wpływu na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości takich czynników jak wykonany po zmianie planu podział nieruchomości, czy też wykonane prace związane z rozbiórką obiektów budowlanych i uporządkowaniem terenu. Jednocześnie jednak z podpunktu 5.2.1. zatytułowanym "Nieruchomość gruntowa.", ( strona 5 operatu ) jednoznacznie wynika, że ustalenia operatu dotyczą działki nr 1298/9 o powierzchni 2165 m², powstałej z podziału działki nr 1298/8 o powierzchni 7124 m2 na mocy decyzji podziałowej z dnia 5 marca 2009r. Dotyczą więc działki, która nie istniała w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. Z operatu jasno także wynika, że dla porównania do tej właśnie nieruchomości dobierano nieruchomości podobne zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu. Oznacza to, że wbrew własnym zapewnieniom rzeczoznawca wziął pod uwagę okoliczności, które nie powinny wpływać na ocenę wzrostu wartości nieruchomości. Tym bardziej niezrozumiałe jest określenie w operacie wzrostu wartości jedynie działki nr 1298/9, skoro w dniu 7 listopada 2011r. skarżąca spółka zbyła prawo użytkowania wieczystego wszystkich działek powstałych z podziału działki nr 1298/8. Ustalenia operatu szacunkowego są w tej mierze wewnętrznie niespójne i logicznie sprzeczne, co uzasadnia zarzut skargi błędnego sposobu ustalania wzrostu wartości nieruchomości. Rację ma także skarżąca dowodząc konieczności przyjęcia przy określaniu wartości nieruchomości jedynie ceny netto. Ten punkt widzenia podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny podnosząc, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, jako podstawę wyceny stosuje ceny transakcyjne nie zawierające podatku od towarów i usług. Zatem wartość rynkowa w operacie szacunkowym jest pozbawiona tego podatku, o czym w tym operacie rzeczoznawca powinien zamieścić stosowną wzmiankę. Zdaniem Sądu przyjęcie poglądu, iż podatek VAT jest elementem wartości nieruchomości oznaczałoby, że ta sama nieruchomość w zależności od rodzaju właściciela ( podatnika podatku VAT lub nie) mogłaby mieć kilka wartości, choć naprawdę jej wartość jest taka sama ( wyroki z dnia 11 kwietnia 2014r. II OSK 2747/12 i II OSK 2745/12 opubl. w CBOSA ). Odnosząc się natomiast do wskazanego w decyzji Wójta Gminy T. L. i zaakceptowanego przez organ odwoławczy terminu zapłaty nałożonej na skarżącą opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaznaczyć trzeba, że według konsekwentnie podtrzymywanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty, ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu ( wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012r. II OSK 606/11 i 24 maja 2012r. II OSK 401/11 opubl. w CBOSA). Sąd potwierdził zarazem tezę wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., ( OSK 520/04 opubl. w CBOSA ), że do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. W przypadku opłaty planistycznej nie będzie więc miał zastosowani art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Nie istnieje zatem podstawa prawna dla określenia terminu zapłaty opłaty planistycznej. Organ administracji publicznej może ustalić w decyzji termin wykonania określonego obowiązku wyłącznie wówczas, gdy przewidują to przepisy prawa. Podstawą prawną decyzji administracyjnej mogą być bowiem jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja podlega wykonaniu z dniem, w którym staje się ostateczna i od tej daty wierzyciel może podjąć określone działania celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, po wcześniejszym doręczeniu stronie upomnienia. Biorąc powyższe pod uwagę uznać więc należy, że decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ I instancji, w zakresie rozstrzygającym o terminie uiszczenia opłaty planistycznej, została wydana bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało orzec jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach na podstawie jej art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 6 pkt.5 w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit. a ) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).