II SA/Lu 827/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] września 2021r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu P. B. - W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...]zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Decyzją z dnia [...] września 2021r., [...] Dyrektor Zakładu Karnego utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 16 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p." decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w H. z dnia [...] lipca 2021r. o odmowie udostępnienia R. S. na wniosek z 10 czerwca 2021r. informacji publicznej w postaci ilości zgód wydanych w Zakładzie Karnym w H. na posiadanie przez skazanych konsoli do gier w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku z podziałem na miesiące. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji odmownej skarżący został pisemnie wezwany (w dniu 1 lipca 2021 r.) do wykazania w zakreślonym terminie szczególnego interesu publicznego, z uwagi na to, że żądane informacje wymagają przetworzenia; skarżący wezwania jednak nie wykonał. W odwołaniu skarżący kwestionował taką kwalifikację spornej informacji i podnosił, że informacja ta znajduje się w prowadzonej przez organ ewidencji próśb i sporządzanych raportach. Dyrektor Zakładu Karnego nie podzielił stanowiska skarżącego, przyznając jednocześnie, że informacja dotycząca ilości zezwoleń wydanych przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] na posiadanie w celi mieszkalnej konsoli do gier jest informacją publiczną w rozumieniu w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., gdyż zgodnie z art. 110 a § 2 k.k.w. dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Uwzględnienie wniosku skarżącego dotyczącego wydania takich zezwoleń wymagałoby jednak od organu podjęcia wielu czynności, dodatkowych sił i środków, a więc przetworzenia posiadanych informacji prostych: wymaga bowiem przeglądu ok. 370 próśb, wyselekcjonowania spraw odpowiadającym kryteriom wskazanym we wniosku, podziału spraw według daty ich załatwienia oraz sporządzenia zestawienia. Wszystkie te czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci (informacja przetworzona). Zakład Karny w H. prowadzi ewidencję próśb zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwienia wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r., poz. 647), jednak zgodnie z § 11 ww. rozporządzenia, powyższa ewidencja dotyczy próśb wpływających do jednostki. Ustalono, że w okresie objętym wnioskiem, do jednostki nie wpłynęła żadna prośba o wydanie zezwolenia na podstawie art. 110a § 2 k.k.w. Ewentualne prośby w tym zakresie złożyli osadzenie przebywający już w jednostce penitencjarnej, dlatego udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem wymagałoby jej wytworzenia poprzez przegląd całego zbioru dokumentów próśb załatwionych pozytywnie o wydanie z magazynu rzeczy własnych osadzonych określonych przedmiotów i selekcję próśb dotyczących udzielenia zezwolenia na posiadanie w celi konsoli do gier, wnoszonych przez skazanych przebywających w Zakładzie Karnym w H., a więc niepodlegających ewidencji. Udzielenie spornej informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego wymagałoby znacznego nakładu pracy, zaś Dyrektor Zakładu Karnego w H. nie posiada wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki, czy pracownika. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma taki wnioskodawca, który jest w stanie wskazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Natomiast biorąc pod uwagę, że R. S. od wielu lat przebywa w zakładach karnych i mając na uwadze treść licznych innych wniosków kierowanych do organów służby więziennej, zdaniem organu odwoławczego, jego zainteresowanie ilością zezwoleń na posiadanie przez skazanych konsoli do gier jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą. Udzielenie mu spornej informacji nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych. Tryb udostępniania informacji publicznych nie może prowadzić do zobowiązania organów administracji do wykonywania dla każdego, w każdej sytuacji, analiz i opracowania odpowiedzi, angażowania się w działania na żądanie wnioskodawców, bez względu na fakt, jaki jest cel i pozycja wnioskodawcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy i nie może być wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, tym bardziej, że dostęp osoby pozbawionej wolności do określonych dokumentów oraz informacji o przysługujących mu uprawnieniach regulują odrębne przepisy m.in. Kodeks karny wykonawczy (tak: wyrok NSA z 20 września 2018 r., I OSK 1359/48). Z tej ustawy korzystać należy wtedy, gdy celem jest troska o dobro publiczne. Inny sposób korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej może stanowić nadużycie przysługujących praw (tak: wyrok WSA w Kielcach z 20 marca 2019 r., II SAB/Ke 6/19). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uzupełnionej następnie w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022r. R. S., reprezentowany przez radcę prawnego P. B. – [...] domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. W pierwszej kolejności pełnomocnik skarżącego podniosła, że zarówno zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy ustawy - u.d.i.p. został spełniony. Jej zdaniem, organy gołosłownie przyjęły, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną: nie ustalono bowiem dokładnie, ile konkretnie wniosków złożono w 2021r. Informacja przetworzona jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, a powstanie takiej informacji jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, służącego przygotowaniu specjalnie dla wnioskodawcy informacji, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Twierdzenia organów, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej wydają się być przedwczesne, ponieważ żądane informacje winny być wprost dostępne w systemie informatycznym Służby Więziennej, jakim jest Centralna Baza Danych Osób Pozbawionych Wolności. Tymczasem w decyzjach organów obu instancji brak jakiejkolwiek wzmianki o tej bazie danych i jej ewentualnej roli (przydatności) w załatwieniu wniosku skarżącego. Przedwczesności stanowiska organów w kwestii przetworzonego charakteru żądanych informacji należy upatrywać także w tym, że zwykle bywa tak, że w ciągu całego roku konkretnych wniosków dotyczących tego typu próśb (o konsole do gry) w danej jednostce organizacyjnej zwykle jest nie więcej niż kilka. Jeśli tak samo byłoby w kontrolowanej sprawie - czego nie sposób na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy wykluczyć - to również twierdzenia organów o dużej praco - i czasochłonności jawią się jako wysoce wątpliwe. Sama zaś czynność anonimizacji w celu udostępnienia informacji publicznej nie może być kwalifikowana jako przetworzenie informacji, niezależnie od zakresu ilościowego zgłoszonego żądania. W związku z tym decyzja odmowna jest wadliwa i narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Pełnomocnik wskazała na prawo osadzonych (skazanych i tymczasowo aresztowanych) do składania wniosków, skarg i próśb zgodnie z art. 2, art. 6, art.7 i art. 102 pkt 10 k.k.w., art. 63 Konstytucji RP. Problematyki petycji, skarg i wniosków dotyczą także przepisy art. 221-247 k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. W świetle tych przepisów każde załatwienie skarg i wniosków stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, kończące postępowanie w danej sprawie, a więc jest informacją o sposobie załatwienia sprawy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., a zatem stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Organ niezasadnie założył, że żądane informacje będą przez skarżącego wykorzystane w celach prywatnych, gdyż sam fakt, że skarżący od kilku lat przebywa w Zakładzie Karnym nie może stawiać go w pozycji gorszej, której z góry przypisuje się "złe zamiary i nieszczere intencje". Takie założenia organu są wysoce krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w H. jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (jeśli taką posiada). Wynika to art. 1, art. 7 pkt 3, art. 6, art. 8 i art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848 ze zm.), ("Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną"), która na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 523 ze zm.), dalej jako "k.k.w." wykonuje zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. u.s.w. Organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego, a jej jednostkami organizacyjnymi są m.in. zakłady karne, zaś koszty związane z jej funkcjonowaniem są pokrywane z budżetu państwa. Zakładem karnym kieruje dyrektor, do którego zadań należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw. Mimo to, skarga nie jest zasadna, ponieważ sporna informacja, której skarżący zażądał we wniosku z 10 czerwca 2021r. - wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego – nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Przepis ten, określający przedmiot u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., określającym z kolei podmioty zobowiązane do udzielenia informacji w trybie tej ustawy, w rzeczywistości łączy pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. Z tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wynika to z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponującej element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., I OSK 1272/18). Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, dotyczące problemu lub kwestii, która nie ma znaczenia dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takich indywidualnych spraw jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, którego sprawa dotyczy. Wobec tego informacja odnosząca się do takich kwestii nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów. Podobnie, nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać bowiem interes obiektywny, a nie subiektywny (zob. wyroki NSA: z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 oraz z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17). Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, lecz wyłącznie informacji publicznej. Z taką informacją nie mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne, a nawet wtedy, gdy wypowiedź ta ma formę decyzji administracyjnej (np. zezwolenia). W świetle powyższego do kategorii informacji publicznej nie można zaliczyć informacji o ilości zgód na dysponowanie konsolą do gier wydanych osadzonym na terenie Zakładu Karnego w H.. W ocenie Sądu, prawo osadzonych do złożenia wniosku o udzielenia zgody na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym, przewidziane w art. 102 pkt 6 k.k.w. – jest prywatną, osobistą sprawą takiego osadzonego. W związku z tym informacja o ilości wydanych osadzonym konsoli nie ma charakteru publicznego, pomimo tego, że wydawanie zezwoleń na posiadanie konsoli jest przejawem realizacji zadań szeroko pojętej Służby Więziennej polegających na zapewnieniu przestrzegania praw osadzonych. Tak informacja nie nosi bowiem znamion informacji odnoszącej się do kwestii mającej znaczenie dla ogółu, nie daje podstaw do formułowania twierdzeń ocennych co do legalności działania organu. Żądane informacje nie odnoszą się również do gospodarowania mieniem publicznym i nie dotyczą interesu publicznego. Udostępnianie konsoli osadzonym jest wynikiem stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa i wewnętrznych regulacji określających zasady realizacji praw osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Ma wymiar konkretny, indywidualny, kształtujący sytuację poszczególnych osadzonych, podlegający kontroli na zasadach określonych w k.k.w. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 13 września 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.). (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2021r., II SAB/Kr 146/21). W świetle powyższego, zasadnie organy obu instancji odmówiły udostępnienia skarżącemu spornej informacji, mimo tego, że głównym powodem tej odmowy było to, że informacja ma charakter przetworzony, a skarżący nie wykazał szczególnego interesu w jej żądaniu. W związku z przyjęciem przez Sąd, że informacja ta w ogóle nie stanowi informacji publicznej, zbędne stało się odnoszenie do dokonanej przez organ kwalifikacji, ani do zarzutów skargi w tej kwestii. Sąd wyjaśnia, że wprawdzie w sytuacji, gdy dana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie powinien wydawać decyzji administracyjnej, lecz powinien tylko poinformować o tym wnioskodawcę na piśmie, to jednak Sąd uznał, że nie jest to wada wymagająca uchylenia zaskarżonej decyzji – skutek tej decyzji jest bowiem taki sam, jakby jej nie było (organ nie udostępnił informacji). Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329). O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu w ramach prawa pomocy pełnomocnikowi skarżącego - radcy prawnemu P. B. – [...] Sąd orzekł na podstawie art. 250 cyt. ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68).