II SA/Lu 828/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowanego budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę. Decyzją z dnia 10 lipca 2014 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania E. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia 27 maja 2014 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek interwencji E. Z., która pismem z dnia 26 marca 2014 r. zawiadomiła PINB Miasta [...] o robotach budowalnych wykonanych na posesji przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę w dniu 25 kwietnia 2014 r., w trakcie której ustalił, że A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wybudowało na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], budynek usługowy. Wspomniany budynek był budynkiem istniejącym, który został adaptowany i zmodernizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 grudnia 1997 r., znak: [...]. P. N., obecny użytkownik wieczysty opisanej nieruchomości, w dniu 28 kwietnia 2014 r. przedłożył organowi nadzoru budowlanego decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2001 r., znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. Mając na uwadze, że roboty budowlane przeprowadzone zostały na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, a nadto inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie omawianego budynku, PINB opisaną wyżej decyzją z dnia 27 maja 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."). Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Organ drugiej instancji podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (art. 104 K.p.a.). Cel ten nie zawsze może być osiągnięty z powodu różnych przyczyn i wtedy obowiązkiem organu administracji jest umorzenie postępowania, kończące bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji publicznej wydaje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, jak podkreślił organ, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zdaniem organu odwoławczego, trafne było stanowisko organu pierwszej instancji, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem adaptacja i modernizacja istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkaniowo-usługowe, przeprowadzona została na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 grudnia 1997 r., znak: [...], a właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, udzielił pozwolenia na użytkowanie części obiektu, to jest budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz zespołu garażowego decyzją z dnia 16 lipca 1998 r., znak: [...], zaś pozwolenia na użytkowanie części usługowo-handlowej budynku decyzją z dnia 20 lipca 2001 r., znak: [...]. Skargę do Sądu na decyzję organu drugiej instancji złożyła E. Z., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca opisała przebieg postępowania administracyjnego i zarzuciła, że organy administracji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w tej sprawie. Podniosła, że w świetle decyzji organu pierwszej instancji, P. N. uzyskał w dniu 20 lipca 2001 r. decyzję zezwalającą na użytkowanie nowowybudowanego budynku przy ul. [...] na działce nr ewid. [...], pomimo że decyzja przenosząca na niego część praw i obowiązków z pozwolenia na budowę z dnia 2 grudnia 1997 r. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia 16 października 2000 r. została ostatecznie uznana za nieważną. Skarżąca podkreśliła również, że nie zostało wyjaśnione, na podstawie jakiego pozwolenia P. N. wybudował nowy, parterowy budynek położony na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], skoro w pozwoleniu na budowę z 1997 roku wskazano tylko na adaptację i modernizację istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkaniowo-usługowe z wykonaniem zespołu garażowego, wymiennikowni, osłony śmietnikowej i ogrodzenia na nieruchomości przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, które umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...], wszczęte na skutek interwencji skarżącej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego upoważnieni pracownicy organu pierwszej instancji w dniu 25 kwietnia 2014 r. dokonali czynności kontrolnych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] wybudowało na działce nr [...] położonej przy ul. [...] budynek usługowy. Budynek ten był budynkiem istniejącym, który został adaptowany i zmodernizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 grudnia 1997 r., znak: [...]. Skarżąca była obecna w trakcie tej czynności procesowej i nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń do poczynionych w jej trakcie ustaleń ani do treści protokołu dokumentującego tę czynność (k. 15, 15 v akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Poza sporem jest również, że P. N., będący obecnym użytkownikiem wieczystym opisanej nieruchomości, w dniu 28 kwietnia 2014 r. dostarczył do siedziby PINB miasta [...], decyzję Prezydenta miasta [...] z dnia 20 lipca 2001 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Wskazać trzeba, iż budynki produkcyjno-usługowe zaliczane są do XVII i XVIII kategorii obiektów budowlanych umieszczonych w załączniku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej także: ustawa Prawo budowlane), których budowa, zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a przed przystąpieniem do użytkowania, uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Prawidłowo organy obu instancji oceniły jako niezasadny zarzut skarżącej co do tego, że wydane przez Prezydenta Miasta [...] pozwolenie na budowę z dnia 2 grudnia 1997 r., znak: [...], dotyczyło jedynie adaptacji oraz modernizacji istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkaniowo-usługowe z wykonaniem zespołu garażowego, wymiennikowni, osłony śmietnikowej, a także ogrodzenia na nieruchomości przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w [...], a nie dotyczyło budynku usługowego wybudowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Niewątpliwie w projekcie architektoniczno-budowlanym, zatwierdzonym powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 2 grudnia 1997 r., stanowiącym integralną część tej decyzji, znajduje się mapa do celów projektowych, na której uwidoczniony został przez projektanta pawilon usługowy. Z opisu technicznego do tego projektu wynika, iż I, II, II i IV piętro budynku przeznaczono na cele mieszkalne, zaś parter pełnić ma funkcję usługową w rozbudowanej przybudówce jednokondygnacyjnej. Nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania wspomnianego pozwolenia na budowę inwestorem było A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], a nie był nim uczestnik postępowania P. N. Wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, co podkreślała wielokrotnie w toku postępowania skarżąca, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 marca 2000 r., znak: [...], przenosząca na P. N. część praw i obowiązków z pozwolenia na budowę z dnia 2 grudnia 1997 r., znak: [...], została ostatecznie uznana za nieważną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2000 r., znak [...]. Nie budzi wątpliwości Sądu, że jak zasadnie podniósł organ odwoławczy, stwierdzenie nieważności opisanej decyzji z dnia 14 marca 2000 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miało żadnego wpływu na możliwość wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2001 r., znak: [...], zezwalającej inwestorowi – A Spółce z o.o. na użytkowanie części usługowo-handlowej budynku na działce [...], przy ul. [...], skoro w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym decyzja tego ostatniego organu z dnia 2 grudnia 1997 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wspomnianego budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obciąża inwestora (wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 r., II OSK 1488/12 oraz z dnia 5 lipca 2013 r., II OSK 599/12 niepubl., dostępne w CBOSA). Poza sporem jest okoliczność wynikająca z akt administracyjnych Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] przekazanych organowi drugiej instancji w związku z toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniem odwoławczym, że z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, realizowanego zgodnie z decyzją o pozwolenie na budowę z dnia 2 grudnia 1997 r. znak: [...], wystąpił nie P. N., lecz Z. Ł. jako Prezes Zarządu Spółki, działającej pod firmą A Spółka z o.o. z siedzibą w [...], która to Spółka była inwestorem omawianego obiektu budowlanego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wspomnianego obiektu potwierdza wykonanie robót budowlanych na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz to, że stan techniczny tego obiektu jest zgodny z wymogami przepisów prawa budowlanego. Brak jest podstaw prawnych, po wydaniu pozwolenia na użytkowanie, do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia, czy obiekt, którego dotyczyło to pozwolenie, został zrealizowany zgodnie z prawem. Wskazać trzeba, że skoro w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, to za prawidłowe – co do zasady – należy uznać stanowisko organów administracji obu instancji, które stwierdziły, że uzasadnia to w niniejszej sprawie umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wskazać trzeba, że nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w sprawie niniejszej byłaby decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to decyzje organów obu instancji nie byłyby obarczone wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Skutki prawne wydania decyzji odmownej w takim przypadku oraz decyzji umarzającej postępowanie są bowiem w istocie tożsame (por. A. Gliniecki w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 688 wraz z powołanym orzecznictwem). Niezasadne były również zarzuty skarżącej dotyczące niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji co do naruszenia art. 6, 7, 77, 80, 107 § 3 i 138 K.p.a. Organy administracji instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie oraz dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie można też zarzucić organom naruszenia zasady zaufania (art. 8 K.p.a.), wskutek stronniczego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie uwzględnił ponadto złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 3 czerwca 2015 r. wniosków skarżącej oraz uczestnika postępowania P. N. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów. Stosownie do przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może bowiem przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo, nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, dokumenty przedłożone przez skarżącą w postaci czterech zdjęć dokumentujących stan nieruchomości oraz przedstawione przez uczestnika dokumenty, to jest: pismo Spółki A z dnia 5 czerwca 2000 r. skierowane do Urzędu Miejskiego w [...], pisma tej Spółki do P. N. (bez daty) oraz część projektu budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie mają znaczenia dla wyjaśnienia sprawy, albowiem nie są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w tej sprawie. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.