II SA/Lu 828/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 98 oraz art. 104 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej u.p.s.), Kierownik F. N. [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. zażądał od M. M. zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych w postaci zasiłku stałego w okresie od [...] października 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. w łącznej kwocie [...]zł, ustalając 30-dniowy termin płatności przedmiotowej należności, liczonej od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostatecznej, jednakże w terminie nie dłuższym niż do dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] ustalono wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych przez M. M. świadczeń pieniężnych w postaci zasiłku stałego w okresie od [...] października 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. w łącznej wysokości [...] zł, przyznanych mu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Powołując się na treść art. 104 ust. 4 u.p.s., organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części. Wskazał, że zaistniała sytuacja, tj. powstanie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, wynikła z faktu, że M. M. nie zgłosił, że osiągał inny dochód - zasiłek pielęgnacyjny, co miało wpływ na wysokość pobieranego przez niego zasiłku stałego. Organ podniósł, że rodzina M. M. posiada dochód w postaci wynagrodzenia jego żony, zasiłków rodzinnych i zasiłku pielęgnacyjnego. Zamieszkuje w wolnostojącym domu, ponosząc stałe opłaty za użytkowaną część, tj. gaz, energię, wodę, w łącznej wysokości ok. [...] zł miesięcznie. W ocenie organu, zwrot nienależnie pobranego świadczenia we wskazanej wyżej kwocie nie będzie stanowić nadmiernego obciążenia dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ wyjaśnił jednocześnie, że jeżeli termin spłaty okaże się dla zobowiązanego zbyt krótki, może on wystąpić z wnioskiem o odroczenie terminu płatności, albo rozłożenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń na raty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M.. Podniósł, że zwrot świadczeń powinien obejmować jedynie ostatnie trzy lata przed wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolegium podniosło, że decyzja organu pierwszej instancji zobowiązująca M. M. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku stałego, wypłaconych mu od [...] października 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. w łącznej kwocie [...]zł, zł, stała się ostateczna, a zatem także wykonalna. Odwołujący się nie kwestionował tej decyzji. Organ podkreślił, że wystarczającą przesłanką żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej wysokość tego świadczenia. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji żądającej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie bada się zatem przesłanek, które przesądziły o wydaniu decyzji w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu częściowego przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, kolegium wyjaśniło, że trzyletni termin przedawnienia określony w art. 104 ust. 5 u.p.s. upłynie dopiero po [...] grudnia 2018 r., ponieważ decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalającą wysokość świadczeń nienależnie pobranych doręczono stronie w dniu [...] grudnia 2015 r., zaś dziesięcioletni termin przedawnienia z art. 104 ust. 7 u.p.s. upłynie po [...] listopada 2022 r., gdyż decyzja przyznająca M. M. zasiłek stały została wydana w dniu [...] listopada 2022 r., a przyznane tą decyzją świadczenia zostały wypłacone w terminach późniejszych. W skardze na powyższą decyzję M. M. zarzucił organowi odwoławczemu niedotrzymanie terminu przy rozpatrywaniu jego sprawy oraz podniósł, że zwrotu nienależnie pobranych świadczeń można od niego żądać jedynie za ostatnie trzy lata. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z powodu uchybień, które miał obowiązek uwzględnić z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a które nie zostały podniesione w skardze. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, przyznanych skarżącemu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nie uległ przedawnieniu na podstawie art. 104 ust. 5 i 7 u.p.s. W myśl tych przepisów, należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna (ust. 5), przy czym nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (ust. 7). W rozpoznawanej sprawie trzyletni termin przedawnienia upłynąłby bowiem dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. (decyzja ustalająca wysokość świadczeń nienależnie pobranych stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2016 r.), zaś dziesięcioletni termin od pobrania tych świadczeń upłynie po [...] listopada 2022 r., gdyż decyzja przyznająca te świadczenia została wydana w dniu [...] listopada 2012 r., a przyznane tą decyzją świadczenia zostały wypłacone w terminie późniejszym. Kolegium dopuściło się jednak uchybień, które uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 98 zd. 1 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Ze zdania drugiego cytowanego artykuły wynika natomiast, że organy administracji, orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, mają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 104 ust. 4 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu wskazanych należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wykładni przepisu art. 98 u.p.s. nie można zatem dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4 tej ustawy, który to przepis ustawa nakazuje stosować odpowiednio. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania innego przepisu, należy - zgodnie z zasadami wykładni - rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie, należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., do którego odsyła art. 98 omawianej ustawy, należy uznać, że art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się wprost w razie orzekania przez organy administracji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 517/07, Lex nr 501065, z dnia19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, Lex 580349, z dnia 30 października 2008 r., I OSK 1863/07, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 31, z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 2065/10, Lex nr 1079747). Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która wszczynana jest z urzędu, organ administracji – w toku tego postępowania – obowiązany jest, w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s., ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu bądź umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części. W związku z tym, że w świetle powołanego przepisu postępowanie dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego albo umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wymaga złożenia wniosku przez stronę bądź pracownika socjalnego, to w razie, gdy wniosek taki nie zostanie złożony, organ powinien pouczyć stronę o przysługującym jej w tym zakresie uprawnieniu. Wynika to przede wszystkim z art. 9 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakie mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Oznacza to zatem, że organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ma obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s., a następnie wniosek taki rozpoznać. Należy przy tym zauważyć, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] (k. 135 akt adm.) oraz decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] (k. 163 akt adm.) organ pierwszej instancji umorzył w całości świadczenia nienależnie przez skarżącego pobrane, uznając, że żądanie ich zwrotu stanowiłoby dla niego nadmierne obciążenie i niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie zbadało, czy w sprawie istnieje przesłanka do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części, bądź też odstąpienia od żądania zwrotu tego świadczenia. Tym samym organ drugiej instancji naruszył nie tylko wskazane wyżej przepisy, lecz również art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 136 k.p.a. Organ ten nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji nie odniósł się do nich należycie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium naruszyło tym samym jedną z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego, jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która oznacza, że jeśli zażąda tego w stosownym terminie strona lub inny podmiot prawny, sprawa rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji jest na nowo rozpoznawana i rozstrzygana przez organ wyższego stopnia nad organem pierwszej instancji. Wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom stron. W niniejszej sprawie kolegium, nie badając przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s., naruszyło w sposób istotny tak rozumianą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. Powyższe uwagi organ odwoławczy uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów sąd orzekł, jak w sentencji.