II SA/Lu 829/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], Nr [...]; II. nieuiszczony wpis w kwocie 100 ( sto) złotych, od którego skarżący był zwolniony nakazuje ściągnąć od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie). Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 17 listopada 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118) po rozpoznaniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił stronie potwierdzenia pozostawania bez pracy z przyczyn politycznych. Jak wskazano, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. M. wyrażając niezadowolenie ze sposobu załatwienia jego sprawy wnosił również o przesłuchanie w jego sprawie Prokuratora Instytutu Pamięci Narodowej, Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Warszawy Śródmieścia, wytypowanego pracownika Europejskiego Biura Praw Człowieka oraz wytypowanych pracowników innych organizacji międzynarodowych. Ponownie rozpatrując sprawę i odnosząc się do treści wniosku skarżącego, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podniósł, iż wnioskodawca w pismach kierowanych do organu podawał, iż w 1981 r. podjął pracę w charakterze nauczyciela i w kwietniu 1984 r. został zwolniony z przyczyn politycznych. J. M. podawał również, iż w latach 1983 – 1984 był zatrudniony, jako aktor, jak również, że w tym okresie nie dopuszczano do wydawania jego twórczości literackiej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż jedynym dowodem, poza oświadczeniami samego zainteresowanego, było zaświadczenie Instytutu Pamięci Narodowej – Oddziału w L. z dnia 15 października 2003 r., z treści którego wynikało, iż wnioskodawca jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej. Podniesiono również, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. M. nie dołączył żadnych nowych dowodów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. okresami nieskładkowymi są okresy niewykonywania pracy w okresie przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat. Jak podniesiono, zebrany materiał dowodowy nie daje dostatecznych podstaw do potwierdzenia stronie toczącego się postępowania, okoliczności, o których mowa w tym przepisie, albowiem same oświadczenia strony są niewystarczające. Wskazano również, iż wnioskodawca wzywany do uzupełnienia dowodów we wskazanym zakresie, nie przedstawił do chwili wydania decyzji żadnych dokumentów potwierdzających represje opisywane we wniosku, a jak podniesiono, zaświadczenie IPN o nadaniu statusu pokrzywdzonego nie potwierdza w żadnym stopniu okoliczności, o których mowa w przepisie stanowiącym podstawę prawną wydanej decyzji. Wskazano również, iż żądanie strony o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania w charakterze świadków prokuratorów IPN i Prokuratury Rejonowej oraz pracowników organizacji międzynarodowych nie może być uwzględnione. Strona, mimo wezwania pismem z dnia 29 czerwca 2005 r., nie podała bowiem imion i nazwisk oraz adresów wszystkich świadków, o przesłuchanie których wnosiła, jak również nie sprecyzowała okoliczności, na które świadkowie mieliby być przesłuchani. W tym kontekście, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż pismo wnioskodawcy z dnia 2 lipca 2005 r. nie zawiera danych, do podania których wzywał stronę organ administracji orzekający w sprawie. W związku z tym, podniesiono, iż strona nie wykazała, iż przedmiotem dowodu są okoliczności istotne dla sprawy w rozumieniu przepisu art. 78 § 1 kpa. J. M. na decyzję tę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Jak należy sądzić z treści zarzutu i uzasadnienia skargi, wyrażał on niezadowolenie z powodu sposobu załatwienia sprawy jego sprawy, jak również wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska odwoływał się do argumentacji, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, wskazując w tym kontekście, że skarga nie jest zasadna. Podnosił również, iż wbrew zarzutom skargi, postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzone zostało z należytą starannością, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a także, że stanowisko organu znalazło wyczerpujące uzasadnienie w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia twierdzenie, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, o wpływie istotnym na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji, ocena formułowanych wobec niej zarzutów musi uwzględniać przepis art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Czynnikiem determinującym – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu, jest więc kryterium zgodności z prawem zaskarżonych aktów, spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a w związku z tym, jako wadliwe podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W przekonaniu Sądu, organ administracji publicznej – Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych – rozstrzygając w sprawie z wniosku J. M. naruszył podstawowe zasady kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, poza sporem jest, że gdy zważyć na przedmiot postępowania determinowany treścią wniosku skarżącego, kompetencje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do orzekania w sprawie wynikały bezpośrednio z przepisu art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten stanowiąc, iż okresy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 i art. 7 pkt ustawy mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków, jak również zwłaszcza, że ich ocena dokonywana jest decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podejmowaną zgodnie z przepisami ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, odsyła w ten sposób wprost, właśnie do przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. - "Zasady orzekania o uprawnieniach" – zwłaszcza zaś do przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten, ma więc podstawowe znaczenie. Nie dość bowiem, że w związku z przepisem art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. określa treść kompetencji organu administracji publicznej, jak również formę jej realizacji, to ponadto rozstrzyga w istotnej kwestii odnoszącej się do zasad dowodzenia. Treść przepisu art. 22 ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim stanowi on, iż o spełnieniu warunków właściwy organ orzeka na podstawie udokumentowanego wniosku osoby zainteresowanej jednoznacznie przesądza o tym, iż obowiązek wykazania istnienia przesłanek, z których strona wywodzi określone skutki prawne spoczywa właśnie na niej. Poza sporem jest jednak, iż przepis ten nie funkcjonuje w próżni prawnej. Nie dość bowiem, że obowiązuje on w kontekście konkretnego systemu prawnego, to zwłaszcza w kontekście konkretnej gałęzi prawa, tj. formalnego prawa administracyjnego. Gdy w tym względzie zważyć na to, iż podstawowym jego źródłem jest ustawa z dnia 14 czerwca 1969 r. kodeks postępowania administracyjnego, nie sposób zasadnie uznać, iżby przepis ten mógł być uznany, za zasadę postępowania administracyjnego. Katalog tych zasad - również, ich szczegółowe rozwinięcie - zawarty jest bowiem na gruncie ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak również decyzji jak poprzedzającej, w przekonaniu Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zasadom tym uchybił. Za uchybienie bowiem uznać należy pominięcie ich w sprawie niniejszej i ograniczenie się w toku jej rozpoznawania tylko i wyłącznie do przepisu art. 22 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jako jedynego i podstawowego wzorca postępowania. W tej mierze, podkreślić należy, iż przepis art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, do którego odsyła przepis art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Skoro tak, to równie zasadnie wskazać należy na obowiązek organu zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i oceny tego materiału w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), której wyrazem powinno być uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji uwzględniające warunki określone przepisem art. 107 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. w sprawie V SA 145/02, LEX nr 149683). Stanowisko to, prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest afirmowane również przez Sąd orzekający w sprawie. W przekonaniu Sądu, lektura akt sprawy nie daje żadnych podstaw do uznania, że organ administracji publicznej rozstrzygając w przedmiocie żądania wnioskodawcy, uczynił zadość wskazanemu standardowi postępowania. Nie doszło bowiem ze strony organu do podjęcia żadnych działań, których celem byłaby realizacja zasad legalizmu, prawdy obiektywnej, czy też wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), w tym również zasady wyrażonej na gruncie przepisu art. 77 § 1 kpa. Przepis ten formułuje adresowany do organu administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza nakaz podjęcia stosowanych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. np.: wyrok NSA z 17 maja 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Lu 19211/03; wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 301/00; wyrok NSA z 17 października 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 1110/01). Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w sprawie niniejszej nie podjął żądnych działań zmierzających do realizacji również tej zasady. Argumentem przekonującym o zasadności tego stanowiska, jest zwłaszcza to, iż dysponując konkretną wiedzą o konkretnym źródle dowodowym – zaświadczenie Instytutu Pamięci Narodowe Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 5 października 2005 r. nadające wnioskodawcy status osoby pokrzywdzonej w rozumieniu art. 6 ustawy z 18 grudnia 1998 r. – Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wiedzy tej nie wykorzystał, nie podejmując z urzędu żadnych działań, których celem byłoby wyjaśnienie sprawy w sposób czyniący zadość wyżej wskazanym zasadom. Ograniczenie się w tym kontekście, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, iż "Zaświadczenie IPN o nadaniu statusu pokrzywdzonego nie potwierdza w żadnym stopniu okoliczności, o których mowa w przepisie stanowiącym podstawę prawną decyzji" nie może być uznane za trafne i przekonujące, zwłaszcza że przecież, dowód w postaci wskazanego wyżej zaświadczenia nie wyklucza prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy, a organ administracji publicznej nie podjął żadnych działań, aby poddać je jakiejkolwiek procesowej weryfikacji (por. w tym względzie również wyrok NSA z 18 października 2005 r. w sprawie sygn. akt II OSK 118/05). W przekonaniu Sądu, brak jest również jakichkolwiek podstaw, iżby uznać za trafną argumentację organu odwołującego się do przepisu art. 78 § 1 kpa na uzasadnienie stanowiska o zaniechaniu przeprowadzenia dowodów. W kontekście wyżej formułowanych ocen i wniosków z niej wypływających, zaniechanie podjęcia z urzędu czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zebrania całego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na istotne i ważne dla niej okoliczności, uznać należy za uchybienie skutkujące wadliwością decyzji (wyrok NSA z 19 marca 1981 r. w sprawie sygn. akt SA 234/81; wyrok NSA z 7 października 1997 r. w sprawie sygn. akt III SA 521/96). Wobec powyższego, zakwestionować również należało twierdzenie zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, a mianowicie, że postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzone zostało z należytą starannością, a stanowisko organu znalazło wyczerpujące uzasadnienie w zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela tego poglądu. Ponad wszelką wątpliwość bowiem, w świetle wyżej przywołanych argumentów, formułowanych na ich podstawie wniosków, bezpośrednio konfrontowanych ze stanem akt sprawy, samoocena organu administracji publicznej nie koresponduje z nim. W związku z tym odmowę potwierdzenia pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych uznać należy za przedwczesną. Ponownie orzekając w sprawie z wniosku J. M., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uwzględni przepisy obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej zrealizuje więc nakaz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Czyniąc mu zadość podejmie starania zmierzające do zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), a w tym kontekście wykorzysta również wiedzę o istniejących źródłach dowodowych, wskazywanych przez stronę (zwłaszcza zaświadczenie IPN), podejmując również z urzędu stosowne czynności procesowe. Zebrany materiał dowodowy podda ocenie, w sposób czyniący zadość zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), której wyrazem będzie uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji determinowane standardem wynikającym z przepisu art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. c, art. 135 i art. 223 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.