II SA/Lu 835/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając z upoważnienia Wójta Gminy N., odmówił przyznania T. W. pomocy w formie usług opiekuńczych. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. T. W. miała przyznane usługi opiekuńcze w wymiarze 3 godzin dziennie. W dniu 10 kwietnia 2012 r. wystąpiła o przedłużenie okresu przyznanych usług i zwiększenie ich zakresu do 6 godzin dziennie. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanej pomocy na okres od dnia 1 maja 2012 r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, które na dzień wydania decyzji nie zostało rozpatrzone. W dniu 14 maja 2012 r. strona złożyła kolejny wniosek o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w odpowiedzi na co został przeprowadzony przez pracowników organu wywiad środowiskowy w toku którego wnioskodawczyni stwierdziła, że nie przedłoży zaświadczenia lekarskiego dotyczącego usług opiekuńczych, gdyż lekarz na pewno nie zechce go wypełnić. Jak wskazał organ dodała, że organ sam może wystąpić do lekarza o wydanie takiego zaświadczenia. Następnie organ podniósł, że dalsze przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe z uwagi na napastliwe zachowanie Z. W.. W tej sytuacji organ wziął pod uwagę ustalenia ostatniego wywiadu środowiskowego z dnia 18 kwietnia 2012 r. na podstawie którego wywiódł, że źródło utrzymania strony stanowi emerytura w wysokości 691,25 zł, z której potrącana jest kwota 199,79 zł tytułem zajęć komorniczych. Zamieszkuje w domu jednorodzinnym wraz z mężem Z. W., z którym jest w separacji, i który jak wskazała nie pomaga jej w żadnych pracach domowych. Na okres całego 2012 r. został jej przyznany zasiłek w wysokości 200 zł z przeznaczeniem na zakup żywności. Strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego zdaniem organu nie wynika by wymagała stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W świetle treści tego orzeczenia strona nie jest osobą wymagającą stałej pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych i opieki higienicznej. W ostatnim wywiadzie odnotowano, że strona samodzielnie porusza się po mieszkaniu, wykonuje skłony sięgając po dokumenty, przygotowuje sobie gorące posiłki, robi zakupy oraz korzysta z pomocy medycznej, w związku z czym brak jest wskazań co do potrzeby korzystania przez nią z usług opiekuńczych. Nadto organ dodał, że T. W. korzysta ze wsparcia męża w zaspokajaniu potrzeb życia codziennego (pisanie i składanie pism w organach oraz jej reprezentowanie jako pełnomocnik). Ponadto strona nie przejawia woli nawiązania współpracy z pracownikiem socjalnym, celem przezwyciężenia trudności życiowych, nastawiając się wyłącznie na otrzymywanie żądanych świadczeń. W tych okolicznościach zdaniem organu brak jest podstaw do przyznania stronie wnioskowanej pomocy. Od powyższej decyzji T. W. wniosła odwołanie żądając przyznania wnioskowanej pomocy. Wskazała, że żądane usługi opiekuńcze są obowiązkowe, a organ odmawiając ich przyznania narusza prawo Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w całości podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego wydana przez organ pierwszej instancji decyzja nie narusza prawa. Przede wszystkim Kolegium podniosło, że odwołująca nie dostarczyła aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia, które wskazywałoby na konieczność przyznania usług opiekuńczych i niezbędny ich zakres. Trudno w tym względzie opierać się na zaświadczeniu z dnia 1 sierpnia 2011 r. Również z przedstawionej obserwacji zachowań strony i jej męża wynika, ze nie potrzebuje ona usług opiekuńczych, gdyż jest zdolna do samoobsługi, przygotowuje sobie posiłki, nie jest osobą obłożnie chorą i otrzymuje pomoc męża w robieniu zakupów i załatwianiu spraw urzędowych. Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W końcowej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia 6 czerwca 2012 r. organ pierwszej instancji odmówił wyłączenia wskazanych we wniosku pracowników socjalnych organu. Od powyższej decyzji Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła T. W., zarzucając jej rażące naruszenie prawa oraz wrogość organów i działanie na jej szkodę. Podniosła, że organy fałszują stan jej zdrowia, który jasno wynika z dowodów medycznych i rzeczywistości. Podniosła, iż mąż nie pomaga jej w robieniu zakupów, a pomoc w sprawach pisania oraz składania skarg i odwołań wynika z bezprawia organów orzekających w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne zarówno z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", jak i kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Sąd administracyjny jest zaś władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z ogólną zasadą pomocy społecznej zawartą w art. 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei według art. 3 ust. 1 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Natomiast po myśli art. 3 ust. 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jedną z form pomocy społecznej jest również przedmiotowe w sprawie świadczenie w postaci usług opiekuńczych. W myśl przepisu art. 50 ust. 1 ustawy pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie natomiast do przepisu art. 50 ust. 2 usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Natomiast art. 50 ust. 3 ustawy stanowi, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, gdyż nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Dlatego też dokonując wykładni tego przepisu należy również uwzględnić treść art. 6 pkt 9 ustawy definiującego pojęcie osoby samotnej, stanowiącego, że osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny. Z treści przywołanych przepisów wynika zatem, że oprócz ustalenia, czy wnioskodawca wymaga pomocy innych osób konieczne jest również wyjaśnienie, czy osoba taka posiada rodzinę (o której mowa w przywołanych przepisach) mogącą taką pomoc zapewnić. Organ pomocy społecznej może zatem odmówić przyznania usług opiekuńczych, zarówno w przypadku, gdy ustali, że wnioskujący o przyznanie usług opiekuńczych nie wymaga pomocy innych osób, jak również gdy ustali, że osoba pomocy takiej wymaga lecz ma ją zapewnioną np. ze strony małżonka lub krewnych. Dokonując rozważań w tym zakresie podnieść należy, że skarżąca nie spełnia warunków pozwalających by uznać ją za osobę samotną w rozumieniu ustawy. Art. 6 pkt 9 ustawy definiuje bowiem osobę samotną jako osobę samotnie gospodarującą, niepozostająca w związku małżeńskim oraz nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Wprawdzie T. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jednak pozostaje w związku małżeńskim. Orzeczona sądownie separacja nie powoduje bowiem ustania małżeństwa, jak dzieje się to w przypadku orzeczenia rozwodu. Ponadto, w myśl art. 614 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 788), jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Powyższa okoliczność wykluczała w jednoznaczny sposób możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji wniosek skarżącej mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 50 ust. 2. Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie tego przepisu - w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 powołanego unormowania - pozostawione jest jednak uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Wskazać należy, iż kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika wprawdzie, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i musi stale przyjmować leki oraz prowadzić oszczędny tryb życia (zaświadczenie lekarskie z dnia 1 sierpnia 2011 r.). Jednakże jak wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie o stopniu niepełnosprawności z dnia 6 grudnia 2010 r. (wydanym na okres do 31 października 2013 r.) u skarżącej stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy, ale schorzenie nie powoduje konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Tym samym skarżąca nie wymaga całkowitej opieki w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, poruszaniu się w domu, co kwalifikuje ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie Komisji k. 3 akt sprawy). Przywołany dowód mający charakter dokumentu urzędowego nie mógł być pominięty przez organy w toku dokonywanych przez nie ustaleń, co do sytuacji skarżącej. Tym bardziej, że dokonane w toku postępowania ustalenia pracowników organu nie podważają tej oceny. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by stan zdrowia skarżącej powodował konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, co oznacza, że nie wymaga ona całkowitej opieki w zakresie wskazanym w art. 50 ust. 3 ustawy, tj. w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowaniu i spożywaniu posiłków, czy poruszaniu się w domu. Podnieść nadto należy, że skarżąca w toku postępowania wzywana była do przedłożenia aktualnego zaświadczenia lekarskiego wskazującego na konieczność pomocy osób drugich, jednakże powyższego nie wykonała nie podejmując nawet próby uzyskania takiego dokumentu. W tych okolicznościach brak jest podstaw by kwestionować powyższe wnioski, tym bardziej, że z treści przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2012 r. wywiadu środowiskowego bezsprzecznie wynika, iż strona nie jest osobą obłożnie chorą, a przede wszystkim nie ma problemów z wykonywaniem czynności niezbędnych do samodzielnej egzystencji. W kontekście powyższych ustaleń przyznania skarżącej usług opiekuńczych nie uzasadnia również konieczność korzystania przez nią ze wsparcia przy paleniu w piecu centralnego ogrzewania, co stanowiło podstawę przyznania skarżącej usług opiekuńczych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. Przede wszystkim bowiem organy zasadnie uznały, że w pierwszej kolejności pomocy w tym zakresie skarżąca winna oczekiwać od swojego męża. Jak już wcześniej wskazano, Z. W. – pomimo orzeczonej separacji – nie jest zwolniony z obowiązku wspomagania swej żony. Ponadto, jako że zamieszkuje on w tym samym budynku, również korzysta ze wspólnego pieca, co świadczy o tym, że oczekiwanie od niego pomocy podczas czynności związanych z obsługą pieca jest jak najbardziej słuszne. Nie bez znaczenia dla oceny żądania skarżącej pozostaje również okoliczność, iż z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia zwróciła się w ona w miesiącu maju, a zatem w razie pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku przyznane usługi opiekuńcze wykonywane byłyby w okresie letnim, w którym konieczność palenia w piecu c.o. zachodzi jedynie sporadycznie, więc tym bardziej nie uzasadnia przyznania skarżącej wnioskowanego wsparcia. Podniesienia również wymaga, że jakkolwiek skarżąca nie uzyskała w rozpoznawanej sprawie wnioskowanego świadczenia, to nie jest ona pozbawiona wsparcia ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w N.. Skarżąca od lat objęta jest bowiem systematyczną pomocą tego Ośrodka. Winna ona wykorzystywać zatem również własne możliwości w celu zaspokojenia potrzeb bytowych. Podkreślić bowiem należy, że wsparcie ze strony organu pomocy społecznej ma charakter ograniczony i uzależniony w dużej mierze od jego możliwości finansowych. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że zasadnie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, wśród zastosowanych przepisów prawa materialnego powołał jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia również art. 11 ust. 2 ustawy. Z unormowania tego wynika bowiem, że podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej może stanowić brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Odmowę przedłożenia na potrzeby niniejszej sprawy aktualnego zaświadczenia lekarskiego określającego niezbędny dla skarżącej zakres usług opiekuńczych niewątpliwie należy odczytywać jako brak współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym. Okoliczność ta stanowiła zatem sama przez się podstawę do odmowy przyznania T. W. usług opiekuńczych, niezależnie od poczynionych w toku postępowania ustaleń co do jej sytuacji życiowej. Osoby, które wnoszą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, mają bowiem obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji, wynikający z art. 4 ustawy. Dlatego też nie mogą one bez żadnych konsekwencji odmówić żądanych w trakcie wywiadu środowiskowego informacji, czy też przedstawienia stosownych dokumentów (tym bardziej dokumentu o podstawowym znaczeniu dla sprawy, jakim w postępowaniu w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych jest aktualne zaświadczenie lekarskie określające niezbędny zakres tych usług). Konkludując stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Materiał dowodowy został bowiem przez organy zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują w nim uzasadnienie. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy zastosowały właściwe normy prawa materialnego. Nie budzi też wątpliwości Sądu dokonana przez organy ich interpretacja. W ocenie Sądu orzeczona odmowa przyznania T. W. usług opiekuńczych mieści się w granicach uznania administracyjnego, a ponadto znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 11 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianą). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).