II SA/Lu 845/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg R. C. oraz I. i A. małżonków Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta Z., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, po rozpoznaniu wniosku inwestora: Gminy N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko - Orlik 2012" wraz z zapleczem sanitarno-szatniowym i urządzeniami budowlanymi na działce nr 907/5, obr. ewid. N., gm. N.. W uzasadnieniu decyzji Starosta przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, że w dniu 21 maja 2012 r. Gmina N. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na przedmiotową budowę, po którego sprawdzeniu organ nie stwierdził żadnych naruszeń prawa. Podniesione natomiast przez uczestników postępowania zarzuty odnośnie zabezpieczenia skarpy uznał za nietrafne, wskazując w tym zakresie na odpowiedzialność projektanta za przyjęte rozwiązania techniczne. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody L. wnieśli R. C. oraz I. i A. małżonkowie Ł. - właściciele sąsiednich nieruchomości, zarzucając wadliwe usytuowanie zaplanowanego przedsięwzięcia. W szczególności R. C. podniosła, że boisko będzie dla niej bardzo uciążliwe zarówno przez hałas, jak i umiejscowienie zaplecza "kanalizacyjno-sanitarnego". Dodała nadto, że niecelowym jest wykonywanie obecnie przedsięwzięcia z uwagi na zaplanowaną w przyszłości na tym terenie kolejną inwestycję w postaci sieci kanalizacyjnej, co będzie wiązało się ze zniszczeniem części obiektów sportowych. Natomiast małżonkowie Ł. podnieśli zbyt bliskie wykonanie skarpy w stosunku do ich zabudowanej działki, co - ich zdaniem - wpływa na bezpieczeństwo posadowionych na niej budynków. Dodali, że projekt nie zawiera kompleksowych rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych, które zawsze gromadzą się po większych opadach deszczu na tym terenie. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że nie narusza ona prawa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przywołał treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wskazując, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestycja ta nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Spełnia także wymogi dotyczące lokalizacji zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane uzgodnienia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz odpowiednie zaświadczenia o uprawnieniach projektantów. Wobec powyższych ustaleń i treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Wojewoda stwierdził, że wody opadowe z projektowanej inwestycji będą odprowadzane przez drenaż wgłębny do studni chłonnej. Dodał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do ingerencji w merytoryczną treść projektu budowlanego, który został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Wskazał, że organ nie może również odnieść się do kwestii związanych z naruszeniem zasad współżycia społecznego i zakłóceniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej. Skargi na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli R. C. oraz I. i A. małżonkowie Ł.. Skarga R. C. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 845/12, zaś skarga małżonków Ł. pod sygnaturą akt II SA/Lu 846/12. W skargach tych skarżący powtórzyli wszystkie zarzuty odwołania, podtrzymując w całości przedstawioną tam ocenę i argumentację prawną. Przede wszystkim w dalszym ciągu zdaniem R. C., planowana inwestycja spowoduje zalewanie i podtapianie jej działki przez wody opadowe spływające z centrum wsi. Dlatego też zasadnym byłoby posadowienie boiska nie w poprzek lecz wzdłuż działki inwestora. Również małżonkowie Ł. podtrzymali twierdzenia, że wykonanie skarpy w pobliżu granicy ich działki może spowodować rozwarstwienie gruntu i jego obsunięcie, a tym samym zagrozić bezpieczeństwu posadowionym na ich działce budynkowi piekarni. Na ten proces ponadto może mieć wpływ położona obok droga wojewódzka, po której odbywa się ruch pojazdów o dużej ładowności wywołujący drgania gruntu. Ponadto projekt budowlany inwestycji nie zawiera kompleksowego rozwiązania odprowadzania wód opadowych, co - jak wskazali - nie wróży dobrze właściwemu użytkowaniu projektowanych boisk. W odpowiedziach na skargi Wojewoda L. wniósł o ich oddalenie jako niezasadnych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2012 r. Sąd na mocy art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. zarządził połączenie obydwu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich dalej pod wspólną sygn. akt II SA/Lu 485/12. Obydwie skargi dotyczą bowiem tej samej decyzji. Na rozprawie skarżący A. Ł. wskazał, że przedmiotowa inwestycja została wykonana w około 80%, a różnica poziomów pomiędzy płytą boiska, a jego posesją wynosi około 3 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zatem kontrola tych sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że wniesione skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przechodząc do przedmiotu sprawy to przede wszystkim wyjaśnić należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie zapada na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Tym samym jej wydanie nie jest uzależnione ani od zgody właścicieli działek sąsiednich ani od oceny racjonalności wykorzystania należącego do inwestora terenu oraz rodzaju zabudowy. Trafnie w tym względzie organ odwoławczy powołał się na treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi, że właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Innymi słowy jak to obrazowo ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 505/12., Lex nr 1213407, w przypadku, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można z faktu dążenia do odpowiadającego inwestorowi wykorzystania powierzchni działki wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora. Nie mogła zatem być poddana ocenie organu racjonalność usytuowania boisk, nawet gdyby kwestia ta budziła zastrzeżenia poparte zasadami logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Tym samym podnoszony w tym zakresie zarzut skarżących nie mógł zostać uznany za słuszny. Kwestia ta pozostaje bowiem poza oceną organu udzielającego pozwolenia na budowę. Organ ten zobligowany jest wyłącznie do zbadania wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wymogi te dotyczą zaś zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska (sporna inwestycja - kompleks boisk sportowych "Moje Boisko - Orlik 2012 - nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji bioz, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia z art. 12 ust. 7, wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wreszcie, inwestor zobligowany jest do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analiza akt sprawy i motywów zaskarżonej decyzji wskazuje zaś, że organy zbadały projekt budowlany w tym zakresie. W kontekście stawianych zarzutów oznacza to tyle, że organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu. Analiza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że projekt budowlany podlega sprawdzeniu przez organ administracji w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, czego domagają się skarżący wskazując, że projekt nie przewiduje "kompleksowego rozwiązania odprowadzania wód opadowych" z terenu przedmiotowej inwestycji. Jednakże, co istotne zakres sprawdzenia jest inny w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki (terenu inwestycji), a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno - budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu podlega pełnej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, a więc zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno - budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Natomiast projekt architektoniczno - budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z planem miejscowym, kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zatem zakres jego weryfikacji przez organ jest węższy, bo nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Wynika to z założenia ustawodawcy, że odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno - budowlanego spoczywa na projektancie. Dlatego też przepis art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno - budowlanego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Ustawodawca konsekwentnie przyjął, iż zakres tej weryfikacji pokrywa się z ograniczeniem zakresu kontroli ze strony organu. Kompetencje tych podmiotów w tym zakresie nie pokrywają się. Tym samym organ nie jest władny nakazać inwestorowi przyjęcia i zastosowania konkretnych rozwiązań technicznych, zgodnie z wolą uczestników postępowania. Jak bowiem wskazano jest on jedynie uprawniony ocenić (we wskazanym zakresie) projekt budowlany przedłożony przez inwestora, który decyduje o kształcie inwestycji i zakresie projektowanych robót. Załączony natomiast do wniosku projekt budowlany spornej inwestycji jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Nie mogły zatem zostać uznane za słuszne zarzuty skarżących dotyczące braku zaprojektowania odpowiedniego systemu odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji. Pomijając nawet tę kwestię nie można nie dostrzec, że projekt architektoniczno - budowlany inwestycji przewiduje do wykonania system odprowadzania wód opadowych składający się z ciągu drenów, odwodnienia liniowego odcinków kanalizacji i studni chłonnej. Ocena sprawności tego systemu należy do projektanta, który zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązany jest do opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i który z tego tytułu podlega odpowiedzialności na zasadach Kodeksu cywilnego, Odpowiedzialność ta pozostaje jednak zasadniczo poza czynnościami sprawdzającymi organu wydającego pozwolenie na budowę. Organ badając projekt, obowiązany jest wziąć pod uwagę tylko takie okoliczności, które naruszają względy bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a ich charakter jest oczywisty i wprost dostrzegalny. Tymczasem taka sytuacja w sprawie nie występuje. Skarżących w kwestii zalewania ich działek wodami opadowymi z terenu inwestycji chroni natomiast § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145). Warunkiem stwierdzenia naruszenia tych przepisów jest jednak wykazanie istnienia okoliczności tam wskazanych. Argumentacja skarżącej R. C. w kwestii zalewania jej działki odnosi się natomiast do zdarzeń przyszłych, a nie obecnych i głównie z tego względu nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnośnie zaś zaprojektowanej skarpy pomiędzy działką Gminy, a działką małżonków Ł. wskazać przede wszystkim należy, że projekt budowlany podlega badaniu (we wskazanym wyżej zakresie) w dacie wydawania decyzji przez organy, tj. przed rozpoczęciem inwestycji. Organ rozstrzygając sprawę nie może odmówić wydania pozwolenia w oparciu o przypuszczenia dotyczące skutków wykonania zaplanowanych prac, o ile skutki te nie są oczywiste i jednoznaczne. Organ udzielający pozwolenia na budowę nie ma bowiem wpływu na poprawność wykonywania prac oraz ich zgodność z zatwierdzonym projektem. Dlatego też ustawodawca działając systemowo w kwestii kontroli bezpieczeństwa zaprojektowanych robót budowlanych upoważnia do działania organy nadzoru budowlanego. Dlatego też właściciele nieruchomości sąsiednich dostrzegając zagrożenia płynące z wykonywanych prac zobowiązani są zawiadomić już nie organ udzielający pozwolenia na budowę, lecz właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego. Organ ten w przeciwieństwie do organu architektoniczno-budowlanego może jeszcze przed wszczęciem postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, skorzystać z możliwości jakie stwarza przepis art. 81c ust. 2 tej ustawy, żądając od inwestora przedstawienia niezbędnych ocen technicznych lub ekspertyz. Również po wszczęciu takiego postępowania organ może na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia: inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, odnoszących się do zgłaszanych przez strony postępowania zastrzeżeń. Tym samym zupełnie niezrozumiałe jest działanie skarżących skierowane w stosunku do organów rozstrzygających w sprawie, zamiast właściwych organów nadzoru budowlanego, które od momentu rozpoczęcia budowy są właściwe w kwestii jej kontrolowania. Podnoszone przez skarżących obsunięcie skarpy może bowiem być skutkiem wadliwie wykonanych prac i dla zachowania większego bezpieczeństwa niezbędnym będzie wykonywanie umocnienia skarpy. Aby jednak organy nadzoru budowlanego mogły skorzystać z możliwości, jakie dają im przepisy Prawa budowlanego, muszą zostać o zaistniałych zagrożeniach poinformowane. W tych okolicznościach za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego polegający na nie przeprowadzeniu analizy projektu architektoniczno - budowlanego spornej inwestycji. Zastrzeżeń Sądu nie wywołuje również wymagana treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego zgodność projektu zagospodarowania terenu działki z przepisami, zwłaszcza techniczno - budowlanymi. Podstawowym aktem prawnym zawierającym takie przepisy mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie jest przywołane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasady sytuowania obiektów na działkach budowlanych określono w § 11 - 13 wskazanego rozporządzenia, zaś warunki umiejscowienia pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe w § 36 rozporządzenia. Analiza projektu zagospodarowania działki jednoznacznie wskazuje, że wymagania określone tymi przepisami zostały zachowane, co zdaje się rozumieć również skarżąca R. C., nie powielając podnoszonego w tym zakresie wcześniej zarzutu. Z tych samych względów nie zasługuje na aprobatę również zarzut naruszenia art. 5 Prawa budowlanego polegający na wadliwym przyjęciu , że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Podobnie nie można uznać by w sprawie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym zakresie podnieść jedynie należy, że jeżeli udzielenie pozwolenia na budowę nie jest sprzeczne z wymogami określonymi w warunkach technicznych lub innych przepisach budowlanych, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi tu bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowana inwestycja, ale tylko o takie, które stanowią naruszenie przepisów prawa. Innymi słowy naruszenie interesu prawnego należy rozumieć jako naruszenie konkretnych norm materialnoprawnych, zaś interesy nie znajdujące oparcia w takich normach są jedynie interesami faktycznymi i nie mogą być skutecznie dochodzone w procesie inwestycyjnym. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia dowodu z opinii technicznej sporządzonej przez specjalistę z dziedziny budownictwa należy wyjaśnić skarżącym, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianą), zwanej dalej p.p.s.a., w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest możliwe przeprowadzanie dowodów z opinii biegłych czy zeznań świadków. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów, jeżeli jest to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Z tych też przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie wnioskowanego przez stronę dowodu. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa, tym samym nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.