II SA/Lu 846/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki z o.o. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. E. E. E. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla miasta P. Jednostka Bilansowa "A" cześć I. Skarżący zarzucił powyższej uchwale: - naruszenie prawa materialnego: art. 14 ust. 5 w zw. z art. 27 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez przeprowadzenia analiz w zakresie zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu i w zakresie stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, co skutkowało istotnym naruszeniem trybu przewidzianego dla sporządzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie prawa procesowego – art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a., tj. podjęcie uchwały z pominięciem obligatoryjnego etapu postępowania w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu i stopnia zgodności planowanych rozwiązań z ustaleniami studium, a także zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu usunięcie naruszeń przeprowadzenia procedury planistycznej w sposób nie budzący zaufania obywatela do prawidłowości działalności organu. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] r. skarżący zarzucił naruszenie prawa – art. 14 ust. 4 w zw. z art. 27 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jej podjęcie pomimo braku przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta P. analiz w zakresie zasadności przystąpienia do jego sporządzenia i stopnia przewidywanych rozwiązań z ustaleniami trybu sporządzania planu. Uchwała ta zdaniem skarżącego narusza również interes prawny skarżącego poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej wyrażonej w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz naruszenie zasady równego traktowania przez władze publiczne – art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała na brak legitymacji procesowej skarżącego. Podniosła, iż uchwała o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi norm prawnych a jej wyłącznym przedmiotem jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w świetle brzmienia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. O dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie do sądu administracyjnego decydują łącznie cztery przesłanki. Po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - zachowanie terminu do jej wniesienia, po trzecie - uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i po czwarte - interes prawny lub uprawnienie skarżącego muszą zostać naruszone treścią uchwały podjętej przez organ gminy. W sprawie niniejszej zostały spełnione jedynie trzy z czterech wymienionych wyżej przesłanek, co wykluczało prawną możliwość przystąpienia do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Bezspornym jest, że skarga na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z akt sprawy została ona poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a, zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Oceniając w następnej kolejności wystąpienie po stronie skarżących interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżoną uchwała podkreślić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela przyjmuje się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Podnieść należy, że skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Skarżąca musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu zawarcia przedwstępnej umowy dzierżawy z właścicielem – Z. A. w P., na którym planuje przedsięwzięcie pod nazwą Budowa zakładu przetwarzania "E. E. E." i obecnie przez Prezydentem Miasta P. toczy się postępowanie w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. Postępowanie w tym zakresie nie zostało dokończone. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 14 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p., w myśl którego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W utrwalonym orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty, jako aktu prawa wewnętrznego, wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i fakt, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach postępowania planistycznego, jak również to, iż mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji, nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, refleksowo, uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących, nie oznacza, iż naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio przez postanowienia tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia [...] r., II OSK 2442/12). Tutejszy Sąd podziela w pełni powyższy pogląd i uważa, że zaskarżona uchwała, określana mianem "intencyjnej", wyraża jasno zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu uwzględniając treść i charakter zaskarżonej uchwały brak jest podstaw do twierdzenia, że narusza ona interes prawny skarżącego. Jak wynika ze skargi skarżąca Spółka obawia się zmiany przeznaczenia terenu, na którym zamierzałaby prowadzić działalność gospodarczą polegającą na budowie zakładu przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów. Podkreślić należy, że to nie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, ale dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego będzie określać wiążąco prawa i obowiązki w zakresie zagospodarowania terenu i rozstrzygać o charakterze działalności gospodarczej. Podnieść również należy, że ustawodawca normując poszczególne etapy procedury planistycznej zapewnił skarżącemu prawne instrumenty ochrony jego interesu i uprawnień. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa skargę odrzucił.