II SA/Lu 849/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] września 2021 r. L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: Komendant Wojewódzki), po rozpatrzeniu odwołania R. P. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w H. z [...] lipca 2021 r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Na skutek pisma skarżącego z [...] marca 2021 r. Komendant Powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nakazania usunięcia uchybień w zakresie ochrony przeciwpożarowej w zakresie nieprawidłowego składowania materiałów palnych w gospodarstwie rolnym, położonym w D. , prowadzonym przez K. P.. W toku postępowania przeprowadzono oględziny (1-2 kwietnia 2021 r.), w wyniku których ustalono, że zbiornik na olej napędowy jest ustawiony zgodnie z przepisami. Składowana na działce saletra amonowa zgodnie z kartą charakterystyki jest substancją niepalną, nieposiadającą właściwości wybuchowych, posiadającą właściwości utleniające. Nawóz ten w ilości 15 ton składowany jest na paletach drewnianych w odległości: 3,09 m, 1,05 m i 0,5 m od ogrodzenia. Organy uzyskały również informację, że toczy się postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości będących własnością R. P. i K. P.. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Komendant Powiatowy zawiesił postępowania ze względu na konieczność zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, jednakże w wyniku zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] maja 2021 r. Komendant Wojewódzki uchylił postanowienie organu I instancji oraz umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, granice pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w D. są ustalone w oparciu o faktyczny stan użytkowania. W toku dalszego postępowania organ I instancji uwzględnił okoliczności faktyczne potwierdzone dokumentacją sporządzoną przez strażaków z Komendy Powiatowej uczestniczących w tzw. małym miejscowym zagrożeniu na posesji w D. . W trakcie interwencji ustalono, że na nieruchomości składowane jest 17 i pół tony nawozu P. 6 – w workach (Big Bag) po 500 kg ułożonych w stos na metalowych podkładach i pod plandeką. W dniu [...] czerwca 2021 r. K. P. przedłożył kserokopie faktury z [...] maja 2021 r. potwierdzającej zakup P. w powyżej wskazanej ilości. W tej sytuacji, decyzją z [...] lipca 2021 r. Komendant Powiatowy umorzył postępowanie, stwierdzając, że składowane na ww. działce w różnych okresach czasu nawozy sztuczne nie są materiałami palnymi i nie ma podstaw do nakładania nakazów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1940, ze zm.; dalej jako: ustawa o PSP), naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez wadliwą ocenę materiału dowodowego, niedostateczne uzasadnienie decyzji, nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, jak również rażące naruszenie przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej poprzez brak wydania merytorycznej decyzji w związku ze stwierdzonymi naruszeniami. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] września 2021 r. L. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki wskazał, że organy prowadzą postępowanie w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane na podstawie czynności kontrolno-rozpoznawczych lub oględzin miejsca. Wobec ustaleń dokonanych w wyniku przeprowadzonego dowodu z oględzin, a następnie w oparciu o włączoną do akt informację z interwencji w dniu [...] czerwca 2021 r. oraz dane z faktury i wyjaśnienia K. P. stwierdzono, że na terenie kontrolowanej posesji składowany jest aktualnie nawóz sztuczny o nazwie P. 6 w ilości 17,5 t (wcześniej była to saletra amonowa). Z karty charakterystyki tej substancji wynika, że nie jest ona palna (podobnie jak składowany wcześniej nawóz w postaci saletry amonowej). Nie jest to substancja niebezpieczna (sekcja 2); jest niepalna, nie ma właściwości wybuchowych i utleniających (sekcja 9), jest stabilna i niereaktywna podczas magazynowania, użytkowania i stosowania w normalnych warunkach (Sekcja 10). Nawóz jest przechowywany na metalowych paletach, które nie stanowią materiału palnego. W tej sytuacji nie było potrzeby powoływania biegłego w sprawie. Funkcjonariusze Państwowej Straży Pożarnej z racji realizowanych zadań i posiadanych kwalifikacji dysponują niezbędną wiedzą w tym zakresie. Zarzuty skarżącego odnoszą się do saletry amonowej, która w chwili wydawania decyzji nie była już składowana na terenie nieruchomości Biorąc pod uwagę treść przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zabraniających składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu oraz ustalony stan faktyczny, w świetle którego składowane na nieruchomości nawozy sztuczne nie są palne, Komendant Wojewódzki stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zaszła podstawa do jego umorzenia. W sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Komendant wyjaśnił także, że garażowanie pojazdów silnikowych w budynkach, co do zasady stanowi czynność zabronioną w sytuacji, gdy takie działanie może spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, np. budynek, w którym garażowane są pojazdy, posiada konstrukcję drewnianą. W toku przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2021 r. oględzin funkcjonariusze ustalili, że pojazdy (ciągnik rolniczy, przyczepa, opryskiwacz) garażowane są w murowanej wiacie krytej blachą i nie stwierdzono naruszeń w tym zakresie. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Komendanta Wojewódzkiego R. P. zarzucił naruszenie: (1) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez nieobiektywną oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności występujących w sprawie, fragmentaryczną, jednostronną, sprzeczną argumentację w zakresie oceny wszystkich dowodów ujawnionych podczas czynności oględzin jak i zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania; (2) art. 84 § 1 oraz art 86 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych istotnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nie uwzględnieniu wniosku o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego; (3) art. 79 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego, gdy dana okoliczność została udowodniona, co spowodowało nieuzasadniony brak wydania rozstrzygającej decyzji w tej sprawie i błędne umorzenie postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę L. Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy organy Państwowej Straży Pożarnej zasadnie uznały, że nie zachodzą podstawy do nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w granicach przyznanych im prawem kompetencji. Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie administracyjnej, przedmiot sprawy administracyjnej wyznacza zatem granice kontroli sądowej. Podkreślenie to jest konieczne z uwagi na obszerne zarzuty, jakie w toku postępowania zgłaszał skarżący, jak również ewidentnie widoczny na tle sprawy silny spór sąsiedzki między skarżącym, a K. P. – właścicielem działki, której dotyczyły czynności kontrolne organów Państwowej Straży Pożarnej. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy w rozpoznawanej sprawie było potencjalne naruszenie przepisów przeciwpożarowych w zakresie składowania nawozów sztucznych na działce położonej w D. . Pobocznie, również w kontekście naruszenia wymogów ochrony przeciwpożarowej, pojawił się wątek garażowania pojazdów w budynku znajdującym się na tej działce. Podstawowym przepisem kompetencyjnym, z którego wywodzi się właściwość organów w rozpoznawanej sprawie jest art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1940, ze zm.; dalej jako: ustawa o PSP). Zgodnie z tym przepisem Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: (1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; (2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Bezspornie, przesłanką wydania nakazów lub zakazów przez organy PSP jest stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Z uwagi na wskazany wyżej przedmiot postępowania, kluczowe znaczenie ma treść § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2010 r., nr 109, poz. 719). W świetle tego przepisu, w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, w tym składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. Biorąc pod uwagę przywołane przepisy, nałożenie na właściciela działki położonej w Dziekanowie 58 wymagałoby ustalenia, że składuje on nawozy w sposób naruszający powyższe wymogi. Stan faktyczny, prawidłowo ustalony i wszechstronnie rozważony przez organy, nie potwierdził zasadności zarzutów skarżącego w tym zakresie. Zarzuty skarżącego skupiają się przede wszystkim właśnie na kwestii wadliwych ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu z zarzutami tymi nie można się zgodzić. Przede wszystkim nie można się zgodzić ze skarżącym, jakoby w sprawie zachodziła konieczność powołania biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Kwestią kluczową było ustalenie, czy składowane na spornej działce nawozy sztuczne mogą być zakwalifikowane jako materiały palne w rozumieniu przywoływanego wyżej przepisu rozporządzenia. Organy prawidłowo jednoznacznie wykluczyły taką kwalifikację, w oparciu o wiarygodny materiał dowodowy w postaci karty charakterystyki produktu – nawozów sztucznych. Należy zauważyć, że karta charakterystyki jest dokumentem regulowanym przez prawo polskie i europejskie. Prawidłowość karty podlega nadzorowi m. in. Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Handlowej (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, Dz. U. 2020 r., poz. 2289). Informacje na temat substancji podane w karcie charakterystyki muszą być zgodne z informacjami dostarczonymi w dokumentach rejestracyjnych lub w raporcie bezpieczeństwa chemicznego, gdy jest on wymagany – zgodnie z Rozporządzeniem (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (załącznik II, 0.1.2.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzenie do obrotu nawozu wymaga uzyskania opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych wydanych na podstawie przeprowadzonych badań, potwierdzających, że nawóz nie stanowi zagrożenia zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska po zastosowaniu zgodnie z instrukcją stosowania i przechowywania (art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. a tiret czwarte ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, Dz. U. 2021 r., poz. 76). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że karta charakterystyki jest wiarygodnym dokumentem, w zakresie składu, zasad przechowywania i właściwości substancji, której dotyczy. Z pewnością niemożliwe jest podważenie tego dokumentu przy pomocy artykułów z czasopism czy wydruków z Wikipedii. Organy wydawały decyzje w oparciu o taki stan faktyczny, który został ustalony w toku postępowania i był aktualny na dzień wydawania przez nie decyzji. O ile w toku oględzin, przeprowadzonych w dniach [...] kwietnia 2021 r. stwierdzono składowanie na spornej działce nawozu w postaci saletry amonowej, o tyle w późniejszym stanie faktycznym miarodajnym dla wydania decyzji, ustalonym w oparciu o dokumentację interwencji Straży Pożarnej w zdarzeniu w dniu [...] czerwca 2021 r., stwierdzono, że na działce składowany jest już inny nawóz – Polifoska. Wypada przy tym odnotować, że interwencja w dniu [...] czerwca 2021 r. nie była spowodowana żadnym pożarem, czy innym niebezpiecznym zdarzeniem, ale zgłoszeniem skarżącego, który wyraził obawy o swoje życie i zdrowie, z powodu składowania na działce sąsiada nawozów sztucznych (saletry). Prawidłowo zatem organy odniosły swoje rozstrzygnięcie do stanu faktycznego, z którego wynikało, że na działce składowany jest nawóz Polifoska. Znajdująca się w aktach administracyjnych karta charakterystyki produktu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że nie jest to produkt klasyfikowany jako niebezpieczny, jest niepalna, nie na właściwości wybuchowych ani utleniających, jest stabilna i niereaktywna podczas magazynowania, użytkowania i stosowania w normalnych warunkach. Z oczywistych względów niepalne są również metalowe palety, na których nawóz jest składowany. W sprawie nie stwierdzono składowania na spornej działce żadnych innych materiałów, które mogłyby zostać uznane za palne, twierdzenia skarżącego o tym, że za taki materiał mogą być uznane drzewa czy krzewy rosnące przy granicy działek i które tracą na zimę liście są całkowicie nieracjonalne. Twierdzenia o składowanych odpadach w postaci opakowań po nawozach sztucznych są gołosłowne, nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym, nie potrwierdzone takiego faktu ani w protokole oględzin ani interwencji Straży Pożarnej. W tej sytuacji organy Państwowej Straży Pożarnej nie miały żadnych podstaw prawnych do nakładania nakazów lub zakazów, w oparciu o przytoczone przepisy prawa. Dowód z opinii biegłego był całkowicie zbędny, w sprawie nie zachodziła potrzeba sięgnięcia po wiadomości specjalne (art. 84 k.p.a.), wszelkie niezbędne ustalenia faktyczne poczyniono w oparciu o oględziny oraz informacje zawarte w karcie charakterystyki produktu, stanowiącym – jak wyżej wskazano – dokument tworzony przez podmiot prywatny (wytwórcę), ale w oparciu o określony ramy prawne. Skarżący odnosi swoje twierdzenia do saletry amonowej, pomijając całkowicie to, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w toku postępowania i w świetle nowych ustaleń, miarodajnych dla rozstrzygnięcia, na spornej działce składowany jest inny nawóz – Polifoska. Nie można zarzucać organom oparcia się na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, skoro taki był aktualny na dzień wydawania decyzji. Należy jednak zauważyć, co słusznie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki, że saletra amonowa również jest klasyfikowana jako substancja niepalna (informacje w sekcji 9 karty charakterystyki produktu). Trzeba przy tym oczywiście odnotować, że w świetle informacji zawartych karcie, stanowiący podstawowy składnik saletry azotan amonu jest utleniaczem i może intensyfikować pożar, zaś zanieczyszczony azotan amonu może w skrajnych przypadkach spowodować wybuch. Z powyższych względów tak w karcie charakterystyki, jak i w obowiązujących przepisach (§ 10 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy stosowaniu i magazynowaniu środków ochrony roślin oraz nawozów mineralnych i organiczno-mineralnych, Dz. U. 2002 r., nr 99, poz. 896) przewiduje się szczególne warunki w zakresie jej przechowywania. Nie zmienia to jednak oceny sprawy z dwóch względów. Po pierwsze, istnieje zasadnicza różnica między substancją palną a substancją, która jedynie może intensyfikować pożar, w określonych warunkach. Saletra amonowa nie jest substancją palną, co jednoznacznie potwierdza karta charakterystyki produktu, a tylko substancji palnych dotyczy zakaz wyrażony w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. Podobnie nie ma racji skarżący powołując się na niebezpieczeństwo wybuchu saletry, na co mają wskazywać doniesienia medialne. Z karty charakterystyki produktu wynika jednoznacznie, że niebezpieczeństwo wybuchu azotanu amonu istnieje w szczególnych warunkach – w przypadku utrudnionej wymiany cieplnej z otoczeniem, co ma miejsce w przestrzeniach zamkniętych. Taka sytuacja oczywiście nie miała miejsca na spornej działce. Po drugie, co jeszcze istotniejsze, decyzja została wydana w takim stanie faktycznym sprawy, w którym saletra amonowa nie była już składowana na spornej działce. W kwestii pobocznego wątku parkowania pojazdów na spornej działce, Sąd również nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska organów Państwowej Straży Pożarnej. W zakresie kompetencji organów leżała wyłącznie ocena parkowania pojazdów w perspektywie przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Skoro z prawidłowych ustaleń wynikało, że pojazdy są garażowane w murowanej wiacie, a zatem w sposób, który nie stwarza niebezpieczeństwa pożarowego, nie było żadnych podstaw do nakładania nakazów czy zakazów w tym zakresie. W świetle powyższych argumentów podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Organy zebrały wszystkie niezbędne, wiarygodne dowody, oceniły je w sposób zgody z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie ma podstaw do stawiania zarzutów naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów czy prawdy materialnej. Jak już wyżej wskazano, nie było podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, zebrane w sprawie materiały, w tym karty charakterystyki produktów w zupełności wystarczyły do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie doszło również do naruszenia art. 86 k.p.a., dowód z przesłuchania stron był całkowicie zbędny w sprawie. Trzeba zauważyć, że dowód ten ma charakter subsydiarny, przeprowadza się go wyłącznie w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wypada przy tym odnotować, że dowód z przesłuchania stron ma nikłą wartość dowodową, dlatego jego przeprowadzanie w sytuacji silnego sporu sąsiedzkiego jest z reguły niecelowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest sporządzone prawidłowo, organ przedstawił stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, wskazał źródła ustalenia tych faktów, przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie, wyjaśnił ich wykładnię, w sposób przekonujący przedstawił cały tok rozumowania prowadzący do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Okoliczności sprawy wskazują na istniejący od dawna konflikt sąsiedzki. Rolą sądu administracyjnego nie jest jednak znalezienie sposobu rozwiązania tego konfliktu, lecz ocena legalności zaskarżonej do sądu, konkretnej decyzji administracyjnej. Nie sposób rozwiązać tego konfliktu poprzez nałożenie na właściciela działki położonej w D. nakazów lub zakazów na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o PSP, jeżeli nie ma podstawy prawnej do formułowania takich nakazów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Sąd oddalił skargę.