II SA/Lu 850/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. W dniu 19 maja 2011 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie M. G. w sprawie budowy budynku gospodarczego – drewnianej szopy na narzędzia ogrodnicze – o powierzchni do 25 m2 na działce nr [...]w U. W dniu [...] czerwca 2011 r. Starosta [...], po dokonaniu analizy powyższego zgłoszenia oraz załączonej do niego dokumentacji, wydał postanowienie Nr [...], w którym zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do 29 lipca 2011 r. wskazanych braków zgłoszenia poprzez: przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, przedstawienie na mapie geodezyjnej usytuowania zgłaszanego budynku w miejscu nie powodującym kolizji z istniejącą na działce siecią wodociągową i gazową oraz podanie odległości tego budynku od granic sąsiednich nieruchomości, określenie stron świata na rysunkach elewacji budynku oraz załączenie brakującego szkicu lub rysunku budynku (rzut przyziemia). Niniejsze postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 22 czerwca 2011 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...]Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego przez M. G. w dniu 19 maja 2011 r. zamiaru budowy. Bezpośrednim powodem wniesienia sprzeciwu było nieusunięcie przez inwestora w wyznaczonym terminie braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzja ta została stronie doręczona w dniu 11 sierpnia 2011 r. M. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyraziła stanowisko, iż organ I instancji uchybił 30-dniowemu terminowi przysługującemu organowi do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy. Wskazała na dzień 19 czerwca 2011 r. jako ostatni dzień terminu przysługującego w niniejszej sprawie organowi do doręczenia stronie sprzeciwu. Stwierdziła, że zarówno postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia jak i decyzja o sprzeciwie zostały wydane z uchybieniem terminu. W ocenie M. G., aby decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. r 243, poz. 1623 ze zm.) została uznana za skutecznie wniesioną, musi zostać doręczona inwestorowi przed upływem wskazanego przez ustawodawcę 30 – dniowego terminu. Przekroczenie powyższego terminu skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyraził stanowisko, że jako początkowy dzień biegu 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym inwestor dokonał zgłoszenia, a w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym uzupełnienie to nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Nie można – zdaniem organu – zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, jakoby wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy następowało w chwili doręczenia decyzji stronie. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie termin do wniesienia sprzeciwu mijał w dniu 29 sierpnia 2011 r. Skoro więc sprzeciw został nadany w dniu [...] sierpnia 2011 r. i doręczony stronie w dniu 11 sierpnia 2011 r. należy uznać, iż został on wniesiony w ustawowym terminie. Organ podkreślił również, iż jedynym powodem wniesienia w niniejszej sprawie sprzeciwu do zgłoszenia budowy było nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. G. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędna wykładnię prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie Starosta [...] dochował terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca ponadto zarzuciła organowi naruszenie wynikającej z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. zasady niezwłocznego załatwiania spraw przez organy administracji poprzez wydanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia dopiero po 28 dniach od dokonania zgłoszenia. Skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie organ wniósł sprzeciw do jej zgłoszenia budowy po upływie ustawowego terminu, zatem sprzeciw ten nie może zostać uznany jako skutecznie wniesiony. Skarżąca wyraziła pogląd, że wskazany przez ustawodawcę 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu obejmuje doręczenie decyzji stronie. Podniosła również, iż termin ten ma charakter zawity i jako termin prawa materialnego, nie może być przedłużany. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zagadnienie prawne, które wymaga rozważenia w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. r 243, poz. 1623 ze zm., dalej Pr. bud.) oraz wyjaśnienia uregulowanej w tym przepisie instytucji sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Przepis ten stanowi nadto, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Natomiast z treści art. 30 ust. 5 wynika, iż zgłoszenia zamiaru dokonania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż wskazany przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5 Pr. bud. 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu obejmuje jedynie wydanie decyzji i wysłanie jej stronie. Przywołany przepis wskazuje bowiem wprost, iż zgłoszenie winno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". Tak jak to wielokrotnie wywodzono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomiędzy terminem "wniesienie", a "doręczenie" brak jest tożsamości pojęć. Z tych też przyczyn nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków, czy też przypisywać stronie innych uprawnień, aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej, o tych prawach i obowiązkach stanowiącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1167/10). Skoro zatem przepis art. 30 ust. 5 Pr. bud. rozróżnia pojęcie "doręczenia" i "wniesienia" to nie można podzielić stanowiska skarżącej, że organ ma obowiązek doręczyć sprzeciw stronie w terminie 30 dni. Przyjęcie takiego poglądu (występującego niekiedy także – co należy przyznać – w orzecznictwie sądowym) wiązałoby się z pewnym niebezpieczeństwem dla porządku prawnego, w postaci możliwości unikania przez inwestora odebrania przesyłki pocztowej. Gdyby bowiem przyjąć, iż w ciągu 30-dniowego terminu organ administracji architektoniczno – budowlanej musi zdążyć doręczyć decyzję o sprzeciwie, to w sytuacji, gdyby organ wydał i wysłał decyzję np. po czternastym dniu, adresat mógłby unikać odebrania pisma, a wówczas swoim działaniem uniemożliwiłby skuteczne złożenie sprzeciwu. Dlatego należy podzielić stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 79/06), iż termin do złożenia przez organ sprzeciwu należy uznać za zachowany, jeżeli w ciągu 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienia sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (zob. Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011 s. 389). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę, iż skarżąca M. G. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce o nr ewid. [...] w miejscowości U. w dniu 19 maja 2011 r.(data wpływu do Starostwa Powiatowego w [...]). Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Biorąc pod uwagę treść przytoczonego przepisu, należy stwierdzić, iż termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął swój bieg w dniu 20 maja 2011 r. Ostatni dzień 30 – dniowego terminu wypadał zatem 18 czerwca 2011 r. Dzień ten przypadał jednak na sobotę. Stosownie zaś do art. 57 § 4 k.p.a. jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OPS 1/11) sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. W związku z powyższym należy przyjąć, że termin do wniesienia przez organ sprzeciwu w niniejszej sprawie upływałby w poniedziałek 20 czerwca 2011 r. Jednakże Starosta Powiatowy w [...] już w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał postanowienie, którym nałożył na M. G. obowiązek uzupełnienia braków jej zgłoszenia w terminie do dnia 29 lipca 2011 r.. Podkreślenia wymaga fakt, iż czynności tej organ dokonał przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, bowiem – co wynika z akt sprawy – przedmiotowe postanowienie zostało stronie wysłane w dniu jego wydania, tj. [...] czerwca 2011 r. Uwzględniając zawarte w art. 30 Pr. bud. uregulowania i mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a. jako początkowy dzień biegu 30 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przyjmuje się dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia. Jednak w przypadku nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia początkowy dzień biegu terminu 30 – dniowego przypada na dzień następny po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06). Wydanie przez organ postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w trakcie biegu 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, przerywa bowiem bieg tego terminu. Termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna wówczas swój bieg na nowo w momencie wykonania przez inwestora czynności, do których został zobowiązany, bądź też – w razie nieusunięcia przez inwestora wskazanych braków zgłoszenia – w dniu następnym po upływie terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca pomimo wezwania jej przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. do uzupełnienia braków jej zgłoszenia, nie wykonała wskazanych przez organ czynności w wyznaczonym terminie. Skoro więc termin do uzupełnienia braków upływał w dniu 29 lipca 2011 r., to termin do wniesienia przez organ sprzeciwu wobec zamiaru budowy rozpoczął swój bieg na nowo w dniu 30 lipca 2011 r. i upływał w dniu 29 sierpnia 2011 r. Starosta [...] decyzję Nr [...]w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce o nr ewid. [...]w miejscowości U. wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. oraz wysłał ją stronie w dniu 9 sierpnia 2011 r. Nie ulega zatem wątpliwości, iż sprzeciw Starosty [...]wobec zgłoszenia M. G. został wniesiony w terminie. W ocenie Sądu nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skarżącej, jakoby organ, wydając postanowienie o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia braków zgłoszenia w dniu [...] czerwca 2011 r., tj. 28-go dnia od dokonania przez skarżącą zgłoszenia budowy, naruszył zasadę załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zawartą w art. 35 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawodawca, w przepisie art. 30 ust. 5 Pr. bud. wskazał 30-dniowy termin zawity przysługujący organowi do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy W razie konieczności organ może postanowieniem nakazać inwestorowi, by ten uzupełnił braki zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Pr. bud.). Należy więc przyjąć, iż postanowienie to również winno być wydane z zachowaniem powyższego terminu, w innym wypadku nie przerwie ono bowiem jego biegu. Skoro więc w niniejszej sprawie postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało wydane przed upływem 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu i skutecznie przerwało jego bieg, nie można przyjąć, iż organ dopuścił się w tym wypadku zbędnej zwłoki. Nie ma zatem znaczenia fakt, iż wydanie postanowienia nastąpiło dopiero na 4 dni przed datą upływu terminu do wniesienia sprzeciwu. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.