II SA/Lu 86/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...]. II SA/Lu 86/14 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 21 października 2013 r., nr [...], o odmowie przyznania J. K. zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł. Przepis art. 8 ust. 3 stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. J. K. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, samotnie gospodarującą. Na jego dochód składa się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,84 ha przeliczeniowych. Przepis art. 8 ust. 9 stanowi, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Zatem dochód z gospodarstwa rolnego J. K. wynosi 710 zł, zaś łączny dochód 863 zł. Podniesione w odwołaniu argumenty o szczególnej sytuacji skarżącego nie mogą być uwzględnione w ramach rozpatrywania niniejszej sprawy. Brak uprawnień do świadczeń zdrowotnych nie jest ustawową przesłanką do przyznania zasiłku stałego z pomocy społecznej. Wyżej powołany przepis art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie określa łączne warunki nabycia prawa do tego zasiłku. Są to niezdolność do pracy i spełnienie kryterium dochodowego. Ponieważ dochód skarżącego przekracza wyżej podane kryterium dochodowe, zasiłek stały nie przysługuje. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie nie może w swoim rozstrzygnięciu wykraczać poza granice rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego Kolegium nie może badać przyczyn braku uprawnień skarżącego do ubezpieczenia zdrowotnego. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł miedzy innymi, że przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 21 grudnia 2011 r., gdzie skierowano go bezpośrednio ze Szpitala [...] w [...]. Do szpitala trafił z ciężkimi obrażeniami ciała po wypadku, przeszedł bardzo skomplikowane operacje, a do DPS w [...] został przyjęty jako osoba leżąca w kontakcie werbalnym możliwym do nawiązania. Obecnie dzięki opiece, oraz ćwiczeniom rehabilitacyjnym, które ma zapewnione w DPS, porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego. W dniu 28 marca 2012 r. Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności; orzeczenie wydano na stałe. Z uwagi na stopień niepełnosprawności skarżący otrzymuję z MGOPS w [...] zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, z czego 70% potrącane jest na pobyt w DPS. Skarżący podniósł, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,84 ha przeliczeniowych, jednak w 2000 r. został wyrejestrowany z obowiązkowego ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego rolników w KRUS (wizytacja inspektora KRUS w gospodarstwie, zeznania świadków i brak maszyn do pracy w gospodarstwie – przesłanki do wyrejestrowania z KRUS), a zatem od kilkunastu lat nie uprawia pola i nie otrzymuje z tego tytułu żadnych dochodów. Skarżący wyjaśnił również, że za pobyt i leczenie w szpitalu otrzymał fakturę do zapłacenia w kwocie 48.759,16 zł, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, zaś zadłużenie na dzień 17 kwietnia 2013 r. wynosi 68.360,65 zł. Na poczet zadłużenia zajęto gospodarstwo rolne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podnosząc, że jest związane przepisami prawa, a mianowicie przepisami art. 37 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. W świetle tego przepisu skarżący nie jest uprawniony do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej gdyż jego dochód ustalony zgodnie z przepisami art. 8 ust. 3 i ust. 9 ustawy wynosi 863 zł i przekracza kryterium dochodowe. Przepis art. 8 ust. 9 ustawy nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego niezależnie od osiąganych z tego gospodarstwa pożytków. Zdaniem organu, przedstawiona przez skarżącego sytuacja ma charakter precedensowy. Kolegium nie jest jednak uprawnione do badania przyczyn braku posiadania przez skarżącego prawa do ubezpieczenia zdrowotnego i bezpłatnej opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł (tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej). W myśl art. 8 ust. 3 tej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Na podstawie art. 8 ust. 9 cyt. ustawy, ustawodawca wprowadził fikcję prawną w świetle której przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 zł. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje ugruntowany pogląd, że art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., I SA 1406/00, Lex nr 793441, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. (I OSK 1292/09) uznał, że zgodnie z tym przepisem, dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje się apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w odpowiedniej wysokości, a przepis ten nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. także wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09). Także w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2011 r. (I OSK 1153/11) wskazano, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dotyczącym wykładni art. 8 ust. 9 cyt. ustawy o pomocy społecznej jest utrwalone, a przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. W orzecznictwie sądowym wskazuje się również na możliwość sprzedaży lub wydzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego się nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów. (por. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09). Pogląd ten został częściowo krytycznie oceniony przez doktrynę. Odnosząc się do odmiennej linii orzecznictwa S. Nitecki wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawnia się linia orzecznicza opowiadająca się za stanowiskiem, że dochodu nie wlicza się do dochodu osoby, wówczas gdy z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie go prowadzić (zob. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 maja 2009 r., II SA/Łd 299/09, LEX nr 580383 czy też wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Ke 268/08, LEX nr 499741). Stanowisko przyjęte przez sądy administracyjne z jednej strony wydaje się być racjonalne, bowiem odwołuje się do rzeczywistej sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, a zatem nawiązuje do reguł sformułowanych w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, natomiast stanowisko to abstrahuje od stanu normatywnego, bowiem z treści komentowanego przepisu takiej zasady wyprowadzić się nie da, jak również pomija możliwości, jakie takiej osobie przysługują, to jest przekazanie takiego gospodarstwa następcom lub Skarbowi Państwa, względnie sprzedanie go na rynku nieruchomości. W tym przypadku należałoby przeprowadzić analizę, czy wymienione możliwości są możliwe do wykorzystania (zob. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wyd. Gaskor, Wrocław 2013, s. 148-149). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielając ten pogląd stwierdza, że w ustalanym w sprawie stanie faktycznym niezbędne jest wyjaśnienie nie tylko tego, czy możliwość uprawiania gospodarstwa rolnego jest bądź może być realizowane przez skarżącego, ale także, czy obiektywnie taka możliwość występuje. Odnosi się to także do oceny możliwości zbycia bądź wydzierżawienia tego gospodarstwa, co jest istotne w niniejszej sprawie, zwłaszcza wobec ustalonej okoliczności co do toczącego się postępowania egzekucyjnego, które jest bezskuteczne. Wymaga więc wskazania, że skarżący, co jest w sprawie niekwestionowane, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która przebywa w domu pomocy społecznej z uwagi na to, że nie jest w stanie samodzielnie wykonywać podstawowych czynności życiowych. Jakkolwiek więc skarżący nie został pozbawiony prawa własności gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,84 ha przeliczeniowych, to nie ulega wątpliwości, że z powodu swego stanu zdrowia nie jest w stanie go uprawiać, zaś wskutek zajęcia tego gospodarstwa w postępowaniu egzekucyjnym nie ma prawnej możliwości swobodnego dysponowania tym gospodarstwem. Wskazane wyżej okoliczności zostały pominięte przez organy administracji obu instancji, co nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego również z naruszeniem art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organów będzie dokonanie wnikliwej oceny wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i w zależności od tego wydanie stosownego rozstrzygnięcia, które winno zostać uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.