II SA/Lu 861/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi H B na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nakazanego obowiązku wyznaczenia miejsc parkingowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] lutego 2018 r. nr [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną i prawomocną decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. (dalej: spółdzielnia) wyznaczenie - do 30 września 2017 r. – miejsc postojowych dla samochodów osobowych (do 4 stanowisk włącznie), na utwardzonym kostką brukową terenie działek nr [...] i [...], położonych w S.. Organ zobowiązał spółdzielnię do wyznaczenia miejsc postojowych za pomocą znaków poziomych (linii) oraz znaku pionowego oznaczającego parking, wzdłuż granicy działki o nr [...], w odległości minimum 3 m od granicy tej działki. Organ nakazał ponadto spółdzielni, by utwardzony kostką brukową teren działek o nr [...] i [...], niestanowiący wyznaczonych miejsc postojowych oraz dojazdu do tych miejsc, wygrodziła w sposób trwały, za pomocą elementów architektonicznych (np. słupków gazonów, kwietników), uniemożliwiających wykorzystanie tego terenu jako miejsc postojowych dla samochodów. Pismem z 11 stycznia 2018 r., znak: [...] organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji poinformował Inspektor Nadzoru Budowlanego, że 3 października 2017 r. dokonał kontroli wykonania nakazu wynikającego z decyzji z [...] maja 2017 r., znak: [...] i wobec niewykonania nakazu, wystawił upomnienie nr [...] oraz tytuł wykonawczy nr [...]. Spółdzielnia [...] pismem z 15 stycznia 2018 r. poinformowała organ pierwszej instancji, że zalecenia wynikające z decyzji z [...] maja 2017 r. zostały wykonane, co zostało potwierdzone przez inspektorów tego organu podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2018 r. Mając na uwadze ustalenia pokontrolne, w tym protokół z kontroli i dokumentację fotograficzną, organ pierwszej instancji decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie przez Spółdzielnię [...] obowiązków nałożonych decyzją z [...] maja 2017 r. Od tej decyzji odwołał się H. B., podnosząc że na terenie objętym postępowaniem parkuje więcej niż cztery samochody. Jego zdaniem, organ powinien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], organ nadzoru budowlanego drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Przytaczając treść art. 51 ust 3 pkt 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy podniósł, że w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2017 r., organ pierwszej instancji nie mógł, na podstawie tego przepisu ani nakazać zaniechania robót budowlanych, gdyż nie były one prowadzone, ani też nakazać rozbiórki obiektu lub jego części, bowiem nakaz dotyczył wymalowania poziomych linii określających cztery miejsca parkingowe. Tym bardziej, zdaniem organu odwoławczego, nie mógł nakazać doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mając na względzie powyższą sytuację, organ pierwszej instancji zasadnie wdrożył postępowanie egzekucyjne. Organ podniósł, że 14 sierpnia 2018 r. przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że na utwardzonym terenie działek nr [...] i [...] wyznaczono 4 miejsca parkingowe za pomocą wymalowania linii poziomych oraz ustawienia znaku pionowego. Oznakowanie 4 miejsc parkingowych od strony działki H. B. wymalowano w odległości 2,95 m od granicy działki, zamiast w odległości 3 m. Potwierdzają to dokonane pomiary wykonane przez inspektora i odwołującego się. Miejsca parkingowe od strony działki nr [...] wygrodzono za pomocą betonowych kwietników. Organ wyjaśnił, że kwestia przymocowania gazonów, jak również oznaczenie miejsc postojowych poprzez ich wymalowanie, nie jest uregulowana w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do badania zgodności z prawem wykonanych robót, w tym z przepisami techniczno- budowlanymi, uprawniony jest organ nadzoru budowlanego, który ocenia je we własnym zakresie. Ponadto wskazał, że 17 sierpnia 2018 r. Spółdzielnia [...] poinformowała, że ustawione kwietniki zostały wypełnione ziemią i kwiatami. Organ dodał, że oględziny przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym przez inspektorów WINB w L., potwierdziły wykonanie robót określonych w decyzji z [...] maja 2017 r. Usytuowanie poziomej linii wyznaczenia parkingu w odległości 2,95 m od granicy z działką H. B., zamiast w odległości 3 m nie jest – w ocenie organu – istotnym odstąpieniem, bowiem nie przekracza 2 % różnicy w stosunku do nakazanej odległości 3 m pomiędzy linią miejsc parkingowych a granicą działki H. B.. Zdaniem organu, usytuowanie 4 miejsc parkingowych na działkach Spółdzielni Mieszkaniowej nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska, jak również nie powoduje utrudnienia w zagospodarowaniu działki H. B.. W skardze na tę decyzję H. B. zażądał jej uchylenia i zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422); 2) błędną i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że w sprawie niniejszej zostały wykonane nakazy wynikające z decyzji; 3) niewskazanie przyczyn, z powodu których organ nie uznał dowodów przedstawionych przez skarżącego; 4) art. 15 k.p.a. w związku z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201) poprzez wadliwe (pobieżne) przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzące do błędnego ustalenia, że w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione przesłanki wszczęcia egzekucji w celu przymuszenia Spółdzielni [...] w S. do wypełnienia nałożonego na nią obowiązku określonego w decyzji z [...] maja 2017 r., 5) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., II OSK 2988/15 w przedmiocie doprowadzenia miejsc postojowych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać miejsca postojowe, 6) art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy i utrudniający polemikę z przyjętym rozstrzygnięciem, a tym samym uchybienie zasadom przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego uniemożliwia nałożenie obowiązków określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że spółdzielnia nie wykonała właściwie obowiązków nałożonych decyzją z [...] maja 2017 r., gdyż nie wyznaczyła miejsc postojowych na terenie działki nr [...] w odległości 3,0 m od granicy działki nr [...], nie wykonała wygrodzenia tych miejsc w sposób trwały, rozumiany w ten sposób, że elementów architektonicznych nie da się przestawić, czy usunąć bez ich uszkodzenia lub zniszczenia i nie wykonała wygrodzenia utwardzonego kostką brukową terenu działek nr [...] i [...], niestanowiących wyznaczonych miejsc postojowych oraz dojazdu do tych miejsc. Skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji stwierdził jedynie ogólnikowo, bez dokonania pomiarów, że wymiary stanowisk postojowych są zgodne z przepisami § 21 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Mając powyższe na uwadze, skarżący uznał, że dokonana przez organ odwoławczy ocena wykonania przez spółdzielnię nakazów zawartych w decyzji z [...] maja 2018 r. jest błędna i dowolna, dokonana z naruszeniem swobodnej oceny dowodów. Skarżący wyjaśnił następnie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do dowodów (dokumentacja fotograficzna) przedstawionych przez niego na okoliczność wykazania niewykonania przez spółdzielnię nakazów nałożonych w decyzji z [...] maja 2017 r., znak: [...] W ocenie skarżącego, obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie podlega egzekucji. W przypadku niewykonania tego obowiązku, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne stosuje ust. 3 tego przepisu. W konsekwencji właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Kontrola sądu w rozpoznawanej sprawie obejmuje zgodność z prawem uznania, że S. L. w S. przy ul. [...] wykonała obowiązki nałożone na nią przez organ nadzoru budowlanego, polegające na: 1) wyznaczeniu miejsc postojowych dla samochodów osobowych (do 4 stanowisk włącznie) na utwardzonym kostką brukową terenie działek nr [...] i [...], za pomocą znaków poziomych (linii) oraz znaku pionowego oznaczającego parking, wzdłuż granicy działki o nr [...], w odległości minimum 3 m od granicy tej działki; 2) trwałym wygrodzeniu terenu działek o nr [...] i [...], niestanowiącego wyznaczonych miejsc postojowych oraz dojazdu do tych miejsc, za pomocą elementów architektonicznych (np. słupków gazonów, kwietników utwardzonego kostką brukową terenu), uniemożliwiający wykorzystanie tego terenu jako miejsc postojowych dla samochodów. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W myśl powołanych regulacji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie tego obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie, stwierdzając wykonanie obowiązków nałożonych na spółdzielnię w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] maja 2017 r., organy obu instancji powołały się na następujące dowody: 1) protokół kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji 31 stycznia 2018 r. (k. 163 akt adm.); 2) protokół oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji 14 sierpnia 2018 r. (k. 123-124 akt adm.); 3) dokumentację fotograficzną. Z materiałów tych wynika, że na terenie działek nr [...] i [...], wzdłuż działki skarżącego o nr [...] – w odległości 2,95 m od granicy tej działki – wyznaczono cztery miejsca postojowe dla samochodów osobowych. Wyznaczono je poprzez wymalowanie białą farbą na wyłożonym kostką brukową podłożu poziomych linii oraz ustawienie znaku pionowego oznaczającego parking. Wygrodzono ponadto teren działek o nr [...] i [...], niestanowiący wyznaczonych miejsc postojowych oraz dojazdu do tych miejsc, za pomocą betonowych kwietników, wypełnionych w dacie wydania zaskarżonej decyzji ziemią i kwiatami. W toku postępowania skarżący konsekwentnie kwestionował zgodność parametrów wyznaczonych miejsc parkingowych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 21 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć wymiary wynoszące co najmniej: szerokość 2,5 m i długość 5 m. Na podstawie materiału dowodowego sprawy nie sposób ustalić, czy parametry stanowisk postojowych zostały zachowane. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w protokole kontroli z 31 stycznia 2018 r. jedynie lakonicznie stwierdzono, że "wymiary stanowisk postojowych zgodne z § 21 ust. 1 RMI z 12 kwietnia 2002 r.". Tak ogólnikowego stwierdzenia, nie popartego żadnymi pomiarami, nie można uznać za wystarczające dla przyjęcia, że wymiary te zostały w istocie zachowane. Również organ drugiej instancji nie zbadał zgodności parametrów wyznaczonych miejsc parkingowych z dyspozycją powołanej normy technicznej, mimo, że zarzut w tym zakresie został podniesiony w treści odwołania, a organ, korzystając z upoważnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., przeprowadził oględziny tych miejsc. Trzeba podkreślić, że w powołanej na wstępie decyzji, nakładającej na spółdzielnię obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, jest mowa o miejscach postojowych dla samochodów osobowych "do 4 stanowisk włącznie". Spółdzielnia mogła zatem wyznaczyć jedno, dwa albo trzy miejsca postojowe, gdyby okazało się, że wyznaczenie czterech miejsc jest prawnie niedopuszczalne z uwagi na brak możliwości spełnienia warunków technicznych. Niezależnie od powyższego należy podnieść, że organy niezasadnie przyjęły, że usytuowanie poziomej linii wyznaczenia parkingu w odległości 2,95 m od granicy z działką H. B., zamiast w odległości 3 m "nie jest istotnym odstąpieniem, bowiem nie przekracza 2 % różnicy w stosunku do nakazanej odległości". Organ nie wskazał wprawdzie podstawy prawnej, z której wynikałaby powyższa ocena, ale należy założyć, że dokonano jej w oparciu o treść art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym. Nie było jednak w okolicznościach sprawy przesłanek do zastosowania tego przepisu, a co za tym idzie, uznania, że wyznaczenie miejsc postojowych w odległości 2,95 m zamiast – prawidłowo – 3 m – nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Organy nie prowadziły bowiem postępowania w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z materiałów zamieszczonych w aktach sprawy nie wynika ponadto spełnienie przez spółdzielnię drugiego z obowiązków nałożonych decyzją z [...] maja 2017 r. Nie sposób bowiem ani na podstawie protokołów z oględzin oraz z kontroli, ani z bogatej dokumentacji zdjęciowej ustalić, czy teren działek o nr [...] i [...], niestanowiący wyznaczonych miejsc postojowych oraz dojazdu do tych miejsc, został wygrodzony w sposób uniemożliwiający wykorzystanie tego terenu jako miejsc postojowych dla samochodów. Przeciwnie, z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do odwołania (k. 1 -12 akt adm.) wynika, że część terenu tych działek, utwardzona kostką brukową, jest w dalszym ciągu wykorzystywana na miejsca postojowe dla samochodów osobowych. Organy obu instancji nie odniosły się do tej okoliczności, koncentrując się wyłącznie na kwestii trwałego wygrodzenia tego obszaru za pomocą betonowych kwietników. Za zasadny należy uznać również zarzut polegający na niewłaściwym przyjęciu przez organy obu instancji, że obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podlega egzekucji administracyjnej. Postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego jest specyficznym postępowaniem, zmierzającym do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie podlega egzekucji, bowiem art. 51 określa dalszy tok postępowania organu administracyjnego na wypadek niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, które winno być przeprowadzone z urzędu. W razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne stosuje ust. 3 tego przepisu, nakazując w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (tak mi in. wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2011 r., II SA/Po 557/11, dostępny w bazie: CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2007 r., VII SA/Wa 1650/07, LEX nr 423983). W przypadku nieprawidłowego wyznaczenia miejsc postojowych nakaz wydany na podstawie tego przepisu polegałby na zobowiązaniu spółdzielni do likwidacji tych miejsc. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, polegające na przedwczesnym, nie poprzedzonym wszechstronnym i rzetelnym wyjaśnieniem istotnych okoliczności, uznaniem stwierdzenia wykonania przez spółdzielnię obowiązków nałożonych decyzją z [...] maja 2017 r., należało uznać, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem zarówno prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, jak i naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ dokona ponownej, wszechstronnej oceny wykonania przez spółdzielnię obowiązków nałożonych na nią w decyzji z [...] maja 2017 r., w tym zbada zgodność wyznaczenia miejsc postojowych z przepisami techniczno-budowlanymi i, w zależności od oceny, podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.