II SA/Lu 865/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją Burmistrza z dnia [...] r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w R., stanowiącej własność Z. P., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,8971 ha na siedem nowych działek o numerach: [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. zatwierdzonego przez Radę Miasta uchwałą Nr XIX/122/04 z dnia 27 lutego 2004 r. wydzielona działka o nr [...] została przeznaczona pod ulicę dojazdową. W związku z tym Burmistrz decyzją z [...] r. wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miasta z dnia 21 marca 2003 r., nr VII/41/2003, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, ustalił dla Z. P. opłatę adiacencką w kwocie 37.733,00 zł z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości objętej podziałem. Organ wskazał, iż według operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie gminy przez rzeczoznawcę majątkowego, podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o 75.466,00 złotych, a zatem - zgodnie z przywołaną powyżej uchwałą - wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, tj. 37.733,00 zł. Zaznaczył przy tym, iż przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...], przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. zarzuciła, iż ustalając opłatę adiacencką, organ powinien był wyłączyć również działkę nr [...], która w przyszłości może podlegać dalszemu podziałowi na cele budowlane. Ponadto wskazała, że ustalenie opłaty adiacenckiej według cen z 2007 r. po trzech latach od wydania decyzji o podziale nieruchomości jest niesprawiedliwe i krzywdzące. Dalej podniosła, iż wycenione działki mają kształt czworokąta i wielokąta oraz dojazd drogą gruntową i nie mają uzbrojenia według stanu na dzień 30 kwietnia 2007 r., tj. na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 9 sierpnia 2007 r. Z. P. oświadczyła, że nie umożliwiono jej uzyskania kserokopii całego operatu szacunkowego, o którego bezpodstawności jest przekonana. Jej zdaniem nie jest wystarczające prawo zapoznania się z aktami sprawy w urzędzie, a nie dysponując pełnym dokumentem operatu, nie jest w stanie wykazać jego niezgodności ze stanem faktycznym. Dalej odwołująca się podniosła, że operat szacunkowy jest błędny, niekompletny i nie spełnia wymogów prawnych i metodologicznych. Wskazała, że nie wie, z czego wynika rzekomy wzrost wartości nieruchomości i czym kierowała się biegła, wyliczając ten wzrost, gdyż nie została przeprowadzona wystarczająca analiza porównawcza cen nieruchomości, wartości transakcji sprzedaży oraz wpływu inwestycji na cenę, a także analiza w zakresie planów infrastrukturalnych. Swoje stanowisko Z. P. podtrzymała na rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 29 sierpnia 2007 r. Wskazała, że operat jest nierzetelny, gdyż przyjęto w nim metodę porównawczą, nie dysponując materiałem porównawczym. Rzeczoznawca – zdaniem odwołującej się – nie znalazł nieruchomości o porównywalnych warunkach technicznych, powierzchniowych i lokalizacyjnych, posługiwał się bowiem transakcjami z D. i P., gdzie ceny są znacznie wyższe niż w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 i 3, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji zapewnił odwołującej się możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym, wyznaczając stosowny termin. Ponadto z całym operatem Z. P. mogła zapoznać się w siedzibie organu pierwszej instancji po doręczeniu decyzji, z czego skorzystała. Organ nie miał natomiast obowiązku doręczenia kserokopii operatu szacunkowego. Odnośnie zarzutu dotyczącego trzyletniego terminu na ustalenie opłaty adiacenckiej, organ odwoławczy podniósł, iż termin ten jest terminem ustawowym, określonym w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium nie podzieliło również stanowiska odwołującej się, iż nie nastąpił wzrost wartości podzielonej nieruchomości. Wzrost ten wynika bowiem z zawartego w aktach sprawy operatu szacunkowego, a ponadto z doświadczenia życiowego wynika, że wzrost tej wartości następuje w związku z taką tendencją na rynku, bez potrzeby inwestowania w te nieruchomości poprzez urządzenie nowych dróg czy przeprowadzenie sieci. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] nie podlega wyłączeniu spod określenia wartości nieruchomości powstałej z podziału, gdyż na takie wyłączenie nie zezwalają obowiązujące przepisy dotyczące opłaty adiacenckiej i nie ma znaczenia, czy w przyszłości działka ta może ulec podziałowi. Zdaniem organu odwoławczego, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odnośnie treści operatu. Kolegium wskazało, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami), natomiast ani odwołująca się, ani jej pełnomocnik nie składali wniosku o taką ocenę. Odnośnie zarzutów co do metody przyjętej do określenia wartości wycenianych nieruchomości, organ wskazał, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który w niniejszej sprawie zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania nieruchomości parami i, zdaniem organu, nie popełnił przy tym żadnego uchybienia przepisom prawa. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Z. P. W skardze powtórzyła zarzuty odwołania odnośnie nierzetelnego sporządzenia operatu. Ponadto dodała, iż w późniejszym czasie dołączy do skargi wycenę nieruchomości sporządzoną przez innego rzeczoznawcę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo stwierdził, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu wykonanego na zlecenie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy jest ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału nieruchomości na wniosek właściciela (tzw. opłaty adiacenckiej). Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Na wstępie wskazać należy, iż w wyniku podziału nieruchomości może nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Wynikiem podziału może bowiem być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość lepszego jej wykorzystania. Każdy wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami. Udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki poprzez podjęcie decyzji o podziale stwarzającym korzystniejszą ich konfigurację na rynku stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela, jak i na organy administracji publicznej. Sprowadza się to do obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w przedmiotowej sprawie było wydanie przez Burmistrza decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia [...] r. Nie ulega wątpliwości, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami, niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Sąd nie ma więc żadnych wątpliwości co do okoliczności, iż wartość nieruchomości wzrosła w wyniku jej podziału. Skarżąca może uzyskać wyższą cenę ze sprzedaży kilku działek mniejszych, niż ze sprzedaży jednej dużej niepodzielonej nieruchomości. Powstałe w wyniku podziału nieruchomości łatwiej jest zbyć, szczególnie mając na względzie ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd bezzasadne jest stanowisko skarżącej, iż wycenione przez rzeczoznawcę działki mają kształt czworokąta i wielokąta oraz dojazd drogą gruntową i nie mają uzbrojenia według stanu na dzień 30 kwietnia 2007 r., tj. na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, w związku z czym nie nastąpił wzrost ich wartości. Ten, kto występuje z wnioskiem o podział swojej nieruchomości, mając na uwadze uregulowania prawne odnoszące się do opłaty adiacenckiej, powinien przeprowadzić analizę finansową odnoszącą się z jednej strony do zysków, jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej. Z woli ustawodawcy jest to obowiązek podzielenia się z gminą zyskami płynącymi ze wzrostu wartości własnego majątku jako konsekwencji określonych czynności administracyjnych związanych z dokonaniem podziału. W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż ostateczną decyzją z dnia [...] r., wydaną na wniosek skarżącej Z. P., Burmistrz zatwierdził projekt podziału stanowiącej własność skarżącej nieruchomości gruntowej położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,8971 ha na siedem działek od nr [...] do nr [...], przy czym działka nr [...] została w wyniku tego podziału przeznaczona na drogę dojazdową. Nie ulegało także wątpliwości, iż Rada Miejska dnia 21 marca 2003 r. podjęła uchwałę nr VII/41/2003, w której ustalono, iż z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości Burmistrz jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości. W związku z powyższym, wystąpiły wszystkie prawnomaterialne przesłanki wszczęcia postępowania celem ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność w sprawie została udowodniona. W przedmiotowej sprawie okolicznością która podlegała wyjaśnieniu było określenie różnicy wartości rynkowej nieruchomości po i przed podziałem. W związku z tym, organ I instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który został sporządzony na powyższą okoliczność. Z treścią operatu skarżąca w toku postępowania mogła się zapoznać i ewentualnie zgłosić w stosunku do niego zarzuty. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych niniejszej sprawy, organ I instancji przesłał skarżącej wyciąg z operatu, do czego nie był zobowiązany. Ponadto z całością operatu Z. P. zapoznała się w siedzibie organu I instancji po doręczeniu jej decyzji. O możliwości zapoznania się z operatem skarżąca informowana była również przez organ odwoławczy w piśmie z dnia 1 sierpnia 2007 r., doręczonym skarżącej 6 sierpnia 2007 r., a także w wezwaniu na rozprawę. Z tej możliwości skorzystał w dniu 8 sierpnia 2007 r. upoważniony do dokonania tej czynności syn skarżącej – G. P., zaś w dniu 29 sierpnia 2007 r. jej pełnomocnik – adwokat P. J. Z akt sprawy bezspornie wynika (na co Sąd wskazał powyżej), że Z. P. miała zapewnione prawo zapoznania się z całą dokumentacją sprawy, o czym została należycie pouczona i z którego to prawa korzystała. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, jak również biorąc z urzędu pod uwagę całokształt zgromadzonych w sprawie dowodów, Sąd uznał, iż zarzuty te są bezpodstawne, a decyzje organów obu instancji zgodne z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 154 tejże ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Z analizy przedmiotowego operatu wynika, że wszystkie elementy, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie, zostały w operacie uwzględnione. Jak wskazał bowiem w operacie szacunkowym sporządzający go rzeczoznawca, podstawowym czynnikiem wpływającym na cenę działek położonych w R. jest ich wielkość. Działka skarżącego przed podziałem stanowiła tzw. "pole inwestycyjne". Obrót takimi działkami praktycznie nie istnieje. W związku z tym są one dzielone przez właścicieli na mniejsze, a ich cena po podziale kilkakrotnie wzrasta. Tym samym podział działek znacznie wpływa na ich wartość, podwyższając ją, albowiem duże działki, nawet przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, są atrakcyjne jedynie dla dużych inwestorów, a więc popyt na nie jest ograniczony. Mniejsze działki, po podziale, mogą znaleźć również nabywców wśród osób prywatnych, a więc możliwość ich sprzedaży i znalezienia na nie nabywców jest o wiele większa. Zdaniem Sądu znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o wnikliwą analizę rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku, w związku z czym nie można zarzucić mu stronniczości. Jeśli natomiast strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani się nie domagała jej sporządzenia. Natomiast zgodnie z art. 157 ust. 2 tejże ustawy, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia pierwotnego operatu szacunkowego. W związku z powyższym, należało przyjąć, iż zarzuty skarżącej w tym zakresie stanowią jedynie polemikę z ustaleniami organów oraz za zarzuty pod adresem przepisów prawa. Wyjaśnienia również wymaga, dlaczego Sąd nie uwzględnił przedłożonego przez stronę na rozprawie sądowej operatu szacunkowego wartości przedmiotowych nieruchomości sporządzonego na jej wniosek przez rzeczoznawcę majątkowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy co do istoty, to znaczy nie wydaje wyroków kształtujących sytuację prawną podmiotów. Uprawnienia Sądu sprowadzają się wyłącznie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych. Ocena ta co do zasady dokonywana jest na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym Sąd nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, nie przesłuchuje świadków i nie przeprowadza wizji lokalnych w terenie. Z tych też względów wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 3 grudnia 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie skarżącej, nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto wskazać należy, że jakkolwiek Sąd nie przeprowadza co do zasady postępowania dowodowego, to jednak wyciąga wnioski z postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie natomiast z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Sąd może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym możliwe jest zatem jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie dowodu z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Ponadto zarówno organ I, jak i II instancji nie mogły odnieść się do dowodu z powołanego kontroperatu szacunkowego, gdyż nie został on przedstawiony przez skarżącą w postępowaniu przed tymi organami. Przedłożony przez skarżącą operat szacunkowy ma z formalnego punktu widzenia charakter dokumentu prywatnego, ale z punktu widzenia art. 278 k.p.c. (które to przepisy sąd administracyjny stosuje odpowiednio zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a.) ma charakter opinii biegłego, bowiem zawiera wiadomości specjalne z dziedziny wyceny nieruchomości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje jednak podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z 25.09.2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001/1/1, wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 727/05, Lex nr 236553, wyrok NSA z 25.04.2006 r., I OSK 360/05, Lex nr 209137), zatem działanie skarżącej zmierzające do podważenia rzetelności operatu przez przedłożenie na rozprawie innego operatu sporządzonego na jej wniosek, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w istocie rzeczy skarżąca żądała przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a nie z dokumentu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.