II SA/Lu 865/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., znak [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił T. W. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2014r. W uzasadnieniu wskazano, iż od 1 stycznia 2009r. na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. (znak: [...]) T. W. ma zawieszoną wypłatę renty z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatku pielęgnacyjnego w związku z osiąganiem dochodu przekraczającego 130% przeciętnego wynagrodzenia. W ocenie organu I instancji w okolicznościach sprawy nie ma miejsca definitywne uchylenie prawa do dodatku pielęgnacyjnego w ZUS, lecz jego faktyczne wstrzymanie, co oznacza, iż prawo do dodatku pielęgnacyjnego istnieje, choć nie jest ono realizowane z uwagi na wstrzymanie jego wypłaty. Tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem zachodzi negatywna przesłanka przewidziana w art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.  W odwołaniu od powyższej decyzji T. W. podniósł, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niezależnie od dochodu. W ocenie skarżącego nie da się uzasadnić, jaką cechą różnią się osoby które: 1) są niepełnosprawne, osiągają relatywnie wysoki dochód, nie mają ustalonego prawa do dodatku pielęgnacyjnego, od tych które 2) są niepełnosprawne w tym samym stopniu, osiągają podobny dochód, mają ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego, ale nie pobierają go z uwagi na osiągany dochód Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż T. W. posiada przyznaną rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatek pielęgnacyjny. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. (znak: [...]) nastąpiło zawieszenie wypłaty ww. renty z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatku pielęgnacyjnego na rzecz T. W. w związku z osiąganiem dochodu przekraczającego 130% przeciętnego wynagrodzenia. Istotnym jest, iż pomimo zawieszenia wypłaty ww. świadczeń przez ZUS T. W. nie utracił do nich prawa. Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zawiera (t.j. Dz.U. z 2013r., poz.1440) rozróżnia między innymi zawieszenie prawa do renty (art. 103-106 ustawy), jak i wstrzymanie wypłaty renty (art. 134 ustawy). Ustawodawca na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku negatywnej przesłanki do otrzymania np. specjalnego zasiłku opiekuńczego, czy też świadczenia pielęgnacyjnego posługuje się pojęciem "ustalonego prawa", zaś w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego definicją "osoby uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". W ocenie Kolegium wykładnia językowa wskazuje zatem, iż przy badaniu istnienia przesłanki negatywnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wystarczy ustalenie, iż osoba posiada dane uprawnienie bez potrzeby jego realizacji poprzez np. dysponowanie decyzją przyznającą konkretne prawo do danego świadczenia. Tym samym z uwagi na fakt, iż T. W. posiada prawo do renty i dodatku pielęgnacyjnego, którego wypłata jest jedynie wstrzymana, uznać należy, iż w dalszym ciągu posiada on uprawnienie do ww. świadczeń.  Niezależnie od powyższego, w ocenie Kolegium wnioskowane świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje skarżącemu z innych względów. Jak już zostało podniesione powyżej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Treść wskazanego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, iż w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenie, warunkiem niezbędnym jest stwierdzenie niezdolności do samodzielnej egzystencji. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 4 września 2001r., z którego wynika, iż wnioskodawca nie wymaga stałej opieki osób drugich, a jedynie okresowej opieki osób drugich w ramach korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. T. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1) przyjęciu, że zakres zastosowania 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje osoby, które mają ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego, lecz - z uwagi na osiąganie dochodu przekraczającego limit ustalony w ustawie o emeryturach i rentach z FUS - nie pobierają go. 2) przyjęciu przez organ odwoławczy, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną powyżej 16 roku życia orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności stwierdzającego, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia (czyli spełnienie przesłanki z art. 16 ust. 3) nie wystarcza do nabycia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Według SKO należy spełnić jeszcze jedną przesłankę, wynikającą z art. 16 ust. 1 ww. ustawy, tj. stwierdzenie niezdolności do samodzielnej egzystencji, co - zdaniem SKO - powinno znaleźć wyraz w treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - w jego dodatkowych elementach powinna być wpisana klauzula: "wymaga stałej opieki osób drugich". W ocenie skarżącego nie znajduje uzasadnienia ograniczenie się organy jedynie do wykładni językowej art. 16 ust. 6 ww. ustawy, która nie jest jednoznaczna, gdyż można przyjąć co najmniej dwa warianty literalnej treści użytego w nim wyrażenia "osoby uprawnione do dodatku pielęgnacyjnego". Pierwszy wariant, zakłada, że wskazane wyrażenie obejmuje osoby, które mają ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego, niezależnie od tego, czy pobierają ten dodatek (tak twierdzi MOPS i SKO) oraz drugi, który zakłada, że wskazane wyrażenie nie obejmuje osób, które mają ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego, lecz nie pobierają go, gdyż jego wypłata została wstrzymana. Ponadto wskazał, że z uwagi na to, że wykładnia językowa prowadzi do różnych rezultatów, należy sięgnąć do funkcjonalnych reguł wykładni, według których spośród dopuszczalnych językowo znaczeń danego przepisu należy przyjąć takie znaczenie, przy którym wyinterpretowana norma miałaby najlepsze uzasadnienie aksjologiczne z punktu widzenie systemu wartości, którym kieruje się prawodawca. Z pewnością jedną z fundamentalnych wartości zakładanych przez prawodawcę jest równość podmiotów prawa, wyrażona w zasadzie proklamowanej w art. 32 Konstytucji RP. Przyjęty zaś przez organy wariant rozumienia tego przepisu narusza tę wartość i prowadzi do absurdu. Organy te twierdzą bowiem, że sytuacja osoby pobierającej dodatek pielęgnacyjny oraz osoby, która ma ustalone do niego prawo, ale go nie pobiera, jest taka sama. W danej sprawie, żaden z organów nie wskazał, jaka wartość zakładana przez prawodawcę uzasadnia takie rozumienie art. 16 ust. 6 tej ustawy, żaden z organów nie poczynił refleksji na temat celu tego przepisu. Tym celem (ratio legis) jest w sposób oczywisty wykluczenie sytuacji, w której dana osoba pobierałaby, zarówno dodatek pielęgnacyjny, jak i zasiłek pielęgnacyjny. Skarżący wskazał, że dodatku pielęgnacyjnego nie pobiera, a fakt uzyskiwania przez niego dochodu w kwocie przewyższającej limit określony w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może mieć znaczenia, gdyż nabycie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest niezależne od wysokości uzyskiwanego dochodu. Na marginesie skarżący wskazał, że - gdyby nawet przyjąć, że art. 16 ust. 1 ma jakiekolwiek znaczenie normatywne w danej sprawie - to posiada również stwierdzenie braku zdolności do samodzielnej egzystencji, gdyż decyzją z 2 grudnia 1996 r., znak 03649741-1/20IU, ZUS przyznał mu rentę inwalidzką I grupy inwalidów dla ucznia oraz dodatek pielęgnacyjny, ze skutkiem od 1 czerwca 1994 r. (na podstawie ustawy z 14.12.1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.). Pierwsza grupa oznacza całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji, a dodatek pielęgnacyjny przyznaje się automatycznie wtedy, kiedy zachodzi niezdolność do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie jednakże do treści art. 16 ust. 6 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach pieniężnych. Nabycie bowiem prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Z mocy prawa ustaje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą przyznania dodatku pielęgnacyjnego. Przepis art. 16 ust. 6 reguluje kwestię zbiegu uprawnień w taki sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 1919/11, LEX nr 1419467). Z akt sprawy wynika, że T. W., urodzony 4 września 1977 r., jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w P. z dnia [...] r., nr [...], zaliczające skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności k. 1 akt admin.). W orzeczeniu tym wskazano, że skarżący wymaga okresowej opieki osób drugich w zakresie korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Od 1 stycznia 2009r. na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (znak: [...]) T. W. ma – na podstawie art. 103 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) -zawieszoną wypłatę renty z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatku pielęgnacyjnego w związku z osiąganiem dochodu przekraczającego 130% przeciętnego wynagrodzenia (pismo ZUS z dnia 14 maja 2014 r.). Faktyczne wstrzymanie oznacza w niniejszej sprawie, iż prawo do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie - co nie kwestionował skarżący – choć nie jest ono realizowane z uwagi na wstrzymanie jego wypłaty. Wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, zdaniem sądu świadczy o tym, że skarżący nie został pozbawiony uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, lecz nie pobiera go. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych rozróżnia między innymi zawieszenie prawa do renty (art. 103-106 ustawy), jak i wstrzymanie wypłaty świadczeń (art. 134 ustawy). Jednocześnie podkreślić należy, że ustawodawca na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku negatywnej przesłanki do otrzymania np. specjalnego zasiłki opiekuńczego (art. 16 ust. 8), czy też świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5) posługuje się pojęciem "ustalonego prawa", zaś w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego definicją "osoby uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przy badaniu zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wystarczy ustalenie, iż osoba posiada dane uprawnienie bez potrzeby jego realizacji. Tym samym z uwagi na fakt, że skarżący posiada prawo do renty i dodatku pielęgnacyjnego, którego wypłata jest jedynie wstrzymana, uznać należy, że w dalszym ciągu posiada on uprawnienia do tychże świadczeń. Mając na uwadze powyższe ustalenia sąd uznał, że zachodzi negatywna przesłanka przewidziana w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z dniem przyznania dodatku pielęgnacyjnego skarżący nie jest uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie analizowanego przepisu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.