II SA/Lu 869/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 września 2024 r. znak: SKO.41/2077/OS/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 13 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (Kolegium, SKO) po rozpatrzeniu odwołania S. S. (strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 11 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku pielęgnacyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzyło w całości postępowanie administracyjne pierwszej instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji odmówił stronie umorzenia pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2008 r. do 31 maja 2023 r. w łącznej wysokości 19.939,40 zł. Organ ustalił, że strona jest osobą z orzeczoną całkowitą niezdolnością do pracy spowodowaną stanem zdrowia, jednak rodzina posiada stałe źródło dochodu, jakim są świadczenia rentowe i emerytalne oraz świadczenie rodzinne, tj. świadczenie pielęgnacyjne. Miesięczny dochód rodziny wynosi 9.616,73 zł (na osobę 3.205,57 zł) a więc znacznie przekracza kryterium dochodowe (647,00 zł) w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Organ wskazał, że po dokonaniu podstawowych opłat oraz zakupu leków, a nawet uwzględniając ratę kredytu hipotecznego (ok. 2.471,55 zł) rodzinie pozostaje kwota w wysokości ok. 7.145,18 zł, która jest wystarczająca, aby zapewnić podstawowe potrzeby życiowe. Rozpoznając odwołania strony od powyższej decyzji Kolegium wskazało, że pismem z 29 maja 2023 r. organ - Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lublinie (MOPR) poinformował Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Lublinie (ZUS), że 16 maja 2023 r. pozyskał informację, iż ZUS przyznał stronie dodatek pielęgnacyjny w okresie od 16 czerwca 2008 r. W związku z treścią art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego a tym samym świadczenie wypłacone stronie za okres od 1 czerwca 2008 r. do 31 maja 2023 r. w łącznej wysokości 30.619,16 zł należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane. Powołując się na regulację art. 16 ust. 7 u.ś.r. organ zwrócił się do organu rentowego o dokonywanie stosownych potrąceń ww. świadczenia nienależnie pobranego ze świadczenia wypłacanego stronie. W odpowiedzi na powyższe ZUS poinformował organ pismem z 6 lipca 2023 r., że przekaże organowi kwotę 30.619,16 zł w ratach miesięcznych po 1.525,68 zł potrącanych ze świadczenia skarżącej. Pełnomocnik skarżącej - T. S. (ojciec) zwrócił się 2 lutego 2024 r. do organu o przyznanie ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia z MOPR (decyzja uchylająca z 17 maja 2023 r.) w formie całkowitego umorzenia zadłużenia w wysokości 30.619,16 zł ze względu na szczególne okoliczności mające wpływ na wyjątkowo trudną sytuację życiową i zdrowotną rodziny. Wskazał, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji, całkowicie zależną od osób bliskich, gdyż w związku z licznymi deficytami nie funkcjonuje samodzielnie na co dzień, nie czyta, nie pisze, nie rozumie związków przyczynowo-skutkowych, ani też nie potrafi zabezpieczyć swoich podstawowych potrzeb. Aktualnie, po potrąceniu przez ZUS kwoty 1.525,68 zł, co stanowi nadmierne obciążenie i przekłada się na pogorszenie jakości życia osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, strona otrzymuje 1.979,00 zł zamiast świadczenia, które otrzymywała w wysokości 3.500,00 zł. T. S. ma 75 lat i sprawuje opiekę nad 43 letnią córką S. S., pobiera też z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. T. S. leczy się onkologicznie, aktualnie pozostając pod kontrolą w poradni. W odwołaniu wskazano między innymi, na brak świadomości zarówno S. S., jak i jej ojca T. S., pobierania dwóch wykluczających się świadczeń, z tym, że w skład świadczenia oprócz renty socjalnej, renty rodzinnej i 500+ wchodzi jeszcze dodatek pielęgnacyjny. W skład rodziny S. S. wchodzi T. S. i jego żona R. R.-S., która jest na emeryturze - kwota świadczenia wynosi 3.300,00 zł. Rodzina nie posiada majątku, ani oszczędności, spłaca jeszcze kredyt hipoteczny zaciągnięty na mieszkanie, w którym rodzina zamieszkuje. We wniosku pełnomocnik oświadczył, że łączny dochód rodziny to 9.100,00 zł miesięcznie na 3 osoby, obciążenia stałe wynoszą ok. 2.000,00 zł (w tym kredyt), wydatek na leki dla 3 osób to średnio 400,00 zł miesięcznie. Po odliczeniu pozostaje na życie 6.700,00 zł na miesiąc, co stanowi 2.200,00 zł na osobę w rodzinie. Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe i podlega wyeliminowaniu. SKO zauważyło, że okolicznością niekwestionowaną przez wnioskodawczynię jest fakt pobierania w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 31 maja 2023 r. przez stronę dwóch wzajemnie wykluczających się świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Kolegium wskazało, powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2020 r., I OSK 1095/20, który podziela, że art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny w ściśle określonej sytuacji, w której zasiłek pielęgnacyjny został pobrany jednocześnie z tożsamym, co do jego celu, świadczeniem (dodatkiem pielęgnacyjnym), a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 u.ś.r. Art. 16 ust. 7 u.ś.r. rozstrzyga też w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1 u.ś.r., sposób zwrotu tego świadczenia. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze treść art. 16 ust. 7 u.ś.r., do kompetencji organów emerytalno-rentowych przekazano rozliczenie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego przez stosowne pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych i przekazanie tej kwoty na rachunek organu właściwego. Natomiast norma objęta dyspozycją art. 16 ust. 8 u.ś.r. określa z kolei konsekwencje tego przekazania przez uznanie go za zwrot świadczeń nienależne pobranych. Przekazanie przez ZUS organowi kwoty pieniężnej w trybie art. 16 ust. 8 u.ś.r. jest równoznaczne ze zwrotem świadczeń nienależnie pobranych i kończy sprawę związaną z jednoczesnym pobieraniem dodatku i zasiłku pielęgnacyjnego. Według SKO, ustawodawca nie pozostawił wątpliwości co do tego, że pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i oddał tę kwestię do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie pozostawił tu żadnych uprawnień organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego (wyrok WSA w Gliwicach z 7 lutego 2019 r., IV SA/G1 476/18). SKO podkreśliło, że w sprawie brak było możliwości stosowania przepisów o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 30 ust. 9 u.ś.r., co powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia wymaganych należności na podstawie art. 61a k.p.a. W ocenie Kolegium, w wyniku nieprawidłowej interpretacji art. 16 ust. 7 i ust. 8 u.ś.r. organ prowadził postępowanie w sprawie, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo braku ustawowych podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium wskazało, że w konsekwencji szczególnego sposobu procedowania w sytuacji równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 16 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 u.ś.r., przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r., nie ma zastosowania a zatem wyłączona jest możliwość prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji jego pobierania łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium strona złożyła skargę, w której wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm., u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przekazanie do kompetencji organu emerytalno-rentowego rozliczenia wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego poprzez pomniejszanie świadczeń jest równoznaczne z przekazaniem sprawy w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń do kompetencji organów emerytalno-rentowych, podczas gdy niniejszy przepis ustanawia wyłącznie uproszczoną procedurę odzyskiwania należności przez organ, który wypłacił nienależne świadczenia wszczynaną na żądanie tego organu; - art. 30 ust. 9 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lublinie działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin nie miał kompetencji do rozpoznania sprawy o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, mimo, że wskazany przepis stanowi podstawę do rozpoznania tego rodzaju sprawy przez organ, który wydał decyzję i powinien znajdować odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny stanowi świadczenie rodzinne; - art. 138 ust. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 z późn. zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że umorzenie pozostałej do spłaty należności leży w kompetencji organu emerytalno-rentowego, podczas gdy nienależnie pobrane świadczenia stanowiły świadczenia rodzinne, a nie świadczenia emerytalno-rentowe, w związku z czym organ emerytalno-rentowy nie posiada kompetencji do rozstrzygania w ich zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest wysokość należności objętych wnioskiem skarżącej o umorzenie, złożonym do organu pierwszej instancji 2 lutego 2024 r. przez pełnomocnika - ojca skarżącej. Niesporne jest również, że należność ta, o wysokości wskazanej przez stronę na 30619,16 zł, z której pozostała do spłaty kwota 19939,40 zł - ustalona przez organ pierwszej instancji - powstała na skutek jednoczesnego pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 6 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323; dalej: u.ś.r.) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Na skutek wejścia w życie art. 3 pkt 2 ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1302; dalej: "ustawa zmieniająca"), w przepis art. 16 u.ś.r. dodano ust. 7 i 8., zgodnie z którymi, osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7), przy czym przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8). Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności zastosowania trybu umarzania kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., do sytuacji prawnych, w których znajdują zastosowanie przepisy art. 16 ust. 6-8 u.ś.r. Zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem organu odwoławczego w sprawie brak było możliwości stosowania przepisów o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych "w szczególności art. 30 ust. 9 u.ś.r.", co w ocenie tego organu wymagało odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia spornych należności - na podstawie art. 61a k.p.a. Wyżej przytoczony pogląd organu drugiej instancji jest błędny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela odmienny pogląd wyrażany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażanym w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki: z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2183/22; z 25 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1307/22; z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 918/21), że właściwym trybem postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego - zasiłku pielęgnacyjnego, który nie przysługiwał osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, jest tryb określony w art. 30 ust. 9 u.ś.r. W tym zakresie na aprobatę zasługuje argumentacja przytoczona we wskazanych wyrokach NSA. Trafnie przyjmuje się, że art. 16 ust. 7 u.ś.r. normuje jedynie sposób potrącania przez organ rentowy z wypłaconego uprawnionej osobie należnego świadczenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Co więcej, uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało przesądzone przez samego ustawodawcę - z mocy samego prawa - w art. 16 ust. 6 i 8 uśr. Z tego względu niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi, np. w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji braku kognicji sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależne świadczenie rodzinne nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 uśr. Nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 uśr, nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2023r., sygn. akt I OSK 2183/22). Z przedstawionych powyżej powodów za błędne uznać należało stanowisko organu odwoławczego co do braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. i związanej z tym konieczności odmowy, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia należności. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji zastosuje się do wyżej przedstawionej oceny prawnej i rozpozna odwołanie strony, orzekając co do istoty sprawy, zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) należało orzec jak w sentencji.