II SA/Lu 871/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku oddala skargę. Wnioskiem z dnia ...] marca 2012 r. (według daty złożenia) inwestor – J. M. wystąpiła do Starosty P. o udzielenie pozwolenia na przebudowę konstrukcji dachu na istniejącym budynku mieszkalnym oraz dobudowę klatki schodowej na strych, wykonanie ocieplania północnej ściany wraz z wykonaniem elewacji tego budynku położonego w miejscowości Wólka G. 31, nr działki 1028. Postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r. Starosta P. zobowiązał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez: 1. prawidłowe wypełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr 1028 na cele budowlane, 2. złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr 1027 na cele budowlane, 3. sporządzenie projektu zagospodarowania terenu inwestycji na aktualnej mapie zasadniczej do celów projektowych, 4. doprowadzenie rozwiązań projektowych dotyczących ściany zewnętrznej (północnej) oraz klatki schodowej do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., 5. złożenie decyzji w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, 6. przedstawienie oświadczenia projektantów, o którym mowa w art. 20 Prawa budowlanego oraz 7. kopii dokumentu stwierdzającego przynależność projektantów do odpowiedniej izby zawodowej – w terminie do 16 kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona uzupełniła część wymaganych dokumentów i złożyła wyjaśnienia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., podjętą na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Starosta P. odmówił udzielenia pozwolenia na przebudowę z rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego. Uzasadniając odmowę organ ten wskazał, że strona nie usunęła w sposób kompletny wskazanych w wydanym przez organ postanowieniu braków. Nie wylegitymowała się bowiem prawem do dysponowania działką nr 1027 na cele budowlane, na której mają być prowadzone roboty związane z ociepleniem ściany północnej budynku. Projekt zagospodarowania terenu inwestycji nie został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Nie zostały również wyeliminowane nieprawidłowości zastosowanych rozwiązań projektowych, zgodnie z § 272 ust. 3, § 235 ust. 2 i 3, oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od decyzji tej J. M. złożyła odwołanie, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wnioskując o ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem wszystkich dowodów. Wskazała, że granica między działką nr 1027, a działką 1028 została ustalona w wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów i w dalszym ciągu jest ona sporna. W związku z tym do czasu wyeliminowania błędnie wytyczonej między tymi działkami granicy nie jest w stanie usunąć braków projektu w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do odwołania dołączyła akt własności ziemi oraz kopię aktualnej mapy do celów projektowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że przebiegało ono zgodnie z regułami art. 35 Prawa budowlanego. Przedłożony przez odwołującą wniosek zawierał szereg uchybień, do których usunięcia została wezwana, a które nie zostały w całości wyeliminowane. Brak jest oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr 1027 na cele budowlane, a wbrew przekonaniu strony organ nie może takiej zgody wydać z urzędu. Może to uczynić jedynie właściciel tej działki. Ponadto projekt zagospodarowania działki nie został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Także złożony projekt budowlany nie spełnia wskazanych w postanowieniu przepisów przeciwpożarowych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych względów - zdaniem organu odwoławczego - zasadnym było wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z powyższą decyzją Wojewody nie zgodziła się J. M. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej zmianę lub uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podała, że jej głównym celem jest uzyskanie pozwolenia na wymianę dachu i dobudowę klatki schodowej, a nie dokonanie ocieplenia ściany północnej budynku, o czym organy powinny wiedzieć. Dodała, że projekt budowlany został wykonany przez projektanta z wymaganymi uprawnieniami. Jej zdaniem problem w sprawie polega na zmianie przebiegu granicy działki nr 1028 i dlatego obecnie "wykonanie projektu zagospodarowania działki lub decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe ze względu na rozbieżności w dokumentach i w terenie przebiegu granicy, a tym samym prawa własności". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zmianą). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. odmawiającą udzielenia skarżącej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z uwagi na niewykonanie przez skarżącą całości obowiązków nałożonych postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 29 marca 2012 r. Zdaniem Sądu tak wyrażone stanowisko organu należy w pełni zaakceptować. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, stosując reguły wykładni a contrario, organ ten zobligowany jest do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w razie stwierdzenia, iż projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu nie jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także gdy nie spełnione zostały pozostałe przesłanki, o których mowa w cytowanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W odniesieniu do wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego podkreśla to ust. 3 cytowanego artykułu stanowiąc, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych prowadzące postępowanie organy dochowały przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli przedłożonej przez strony dokumentacji, z dokonanych ustaleń wyprowadzając wniosek, iż przedłożone dotychczas przez skarżącą materiały i dokumenty nie uprawniały organu do wydania żądanego przez nią pozwolenia budowlanego. Wniosek ten, zdaniem Sądu, podzielić należy w całej rozciągłości. Bezspornym w sprawie jest bowiem, że budynek mieszkalny skarżącej usytuowany jest ścianą północną w granicy z działką nr 1027, należącą do - jak wskazuje skarżąca – G. i J. małżonków W.. Zatem planowane ocieplenie tej ściany styropianem (grubości 10 cm) będzie wchodziło w obszar tej działki. Ustalenie takie ma ten skutek, że podmiot, który planuje podjęcie zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie obowiązany jest do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tym terenem na cele budowlane. Obowiązek ten wynika wprost z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym zasadnym było uznanie przez organ pierwszej instancji, że skarżąca nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, działką nr 1027, co rodziło skutek wezwania jej do usunięcia tego braku, którego skarżąca jednak nie usunęła. Odnośnie zaś twierdzeń skarżącej wskazać należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przy czym definicja ta nie wskazuje, o które z ograniczonych praw rzeczowych chodzi. Ograniczonymi prawami rzeczowymi są zaś obecnie użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znaczenie będą miały: użytkowanie, służebność i prawa spółdzielcze. Nie może zatem budzić wątpliwości, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego (prawa własności), ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Zatem prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane inwestor może nabyć przykładowo w drodze umowy użyczenia, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 153/08, LEX nr 509824). Nie ma zatem racji skarżąca wskazując, że nie ma możliwości uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób niż nabycie prawa własności do gruntu. W ocenie Sądu organ również zasadnie zobowiązał skarżącą do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie określonym postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r. Przede wszystkim jak stanowi art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu, który co należy podkreślić jest częścią składową projektu budowlanego musi być sporządzony na aktualnej mapie, a jego treść powinna zawierać informacje dotyczące określenia granic działki lub terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Tymczasem projekt wykonany w 2001 r. zawierał projekt zagospodarowania działki sporządzony na mapie odzwierciedlającej stan faktyczny na terenie planowanej inwestycji na dzień 30 stycznia 2001 r. Dokonując zatem zestawienia tej daty z datą złożenia wniosku o zatwierdzenie tego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (1 marca 2012 r.) w żaden sposób nie można przyjąć, że projekt budowlany spełnia wymóg aktualności zawarty w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych należy zaś obowiązek kontroli, czy przedkładany projekt zagospodarowania działki jest sporządzony na aktualnej mapie. Tylko bowiem sporządzenie projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena dopuszczalności wykonania zaplanowanych prac budowlanych w kontekście obowiązujących przepisów Prawa budowlanego zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół i samej nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. Jako, że stwierdzone w powyższym zakresie naruszenie nie zostało usunięte przez inwestora w wyznaczonym terminie organ był zobligowany również z tego względu do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ocena ta dotyczy również obowiązku zaprojektowania przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem wymogów § 272 ust. 3 i § 235 § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie ściany zewnętrznej (północnej) budynku oraz § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia w stosunku do zaprojektowanej klatki schodowej. Niewypełnienie tych obowiązków przez inwestora również stanowiło dla organu podstawę do wydania decyzji odmownej. W kontekście powyższych obowiązków inwestora i organu warto dodać, że zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje co do zasady w jednej decyzji. W razie niedokładnego zbadania projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści, zgodnie z przepisami prawa, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z prawem. Bezspornym zatem jest, że zatwierdzenie projektu w decyzji musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nawiązując zaś do twierdzeń skarżącej należy podnieść, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na wniosek inwestora, którego wymogi określają przepisy Prawa budowlanego. Dlatego też to wniosek złożony przez inwestora zakreśla granice sprawy o pozwoleniu na budowę i organ nie ma uprawnień do rozstrzygnięcia jednego żądania i pominięcia innego w przypadku braku możliwości jego uwzględnienia. Inwestor może natomiast ponownie zwrócić się do organu o udzielenie pozwolenia na budowę ograniczając w stosunku do pierwotnych zamiarów zakres zaplanowanych do wykonania prac. W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro załączona do wniosku dokumentacja nie spełniała wymogów omówionych przepisów Prawa budowlanego i pomimo wezwania strony do stosownych uzupełnień nie zostały one usunięte, to organ pierwszej instancji stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej udzielenia stronom pozwolenia na budowę. Tym samym prawidłowo też Wojewoda Lubelski zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy uznając je za pozostające w zgodzie z obowiązującym prawem. Już tylko dla porządku warto podnieść, że rozstrzygające w sprawie organy nie zwróciły uwagi na kwestię zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, czego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zważyć bowiem należy, ze dołączone do wniosku decyzje o warunkach zabudowy (z dnia 19 lutego 2001 r. i z dnia 12 czerwca 2001 r.) z uwagi na upływ czasu od ich wydania straciły ważność. Decyzje te nie mogły zatem stanowić podstawy do ustalenia tej kwestii. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji było ustalenie czy na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w oparciu o jego zapisy dokonać oceny dopuszczalności wykonania przedmiotowych prac. Natomiast w sytuacji braku planu miejscowego dla tego terenu organ powinien wezwać inwestora do złożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże kwestia ta jakkolwiek przez organy nie wyjaśniona, wobec innych wskazanych wyżej braków wniosku uniemożliwiających pozytywne jego załatwienie nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności jak również i to, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.