II SA/Lu 878/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 3 października 2024 r., znak: ZOA-XIV.7721.5.2023 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 3 października 2024 r., znak: ZOA-XIV.7721.5.2023, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie (dalej także jako: PINB) z dnia 12 sierpnia 2024 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Organy administracyjne ustaliły, że na działce nr ewid.[...] w m. J., gm. O. L., zostały przeprowadzone roboty związane z urządzeniem drogi gminnej. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r. PINB odmówił nałożenia na Gminę O. L. (dalej także jako: Gmina, inwestor) obowiązku rozbiórki utwardzenia przedmiotowej działki, zaś organ odwoławczy decyzją z dnia 22 października 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 937/18 uchylił wskazaną powyżej decyzję i decyzję organu pierwszej instancji. Uznał, że wskazane roboty budowlane polegające na utwardzeniu części istniejącej drogi gruntowej gruzem, stanowiły budowę drogi. Wobec nieuzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, w sprawie należało zastosować art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2266/19, oddalając skargę kasacyjną. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB postanowieniem z dnia 7 lutego 2023 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako: p.b. lub Prawo budowlane), w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471; dalej jako: ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie Prawa budowlanego), nałożył na Gminę obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r. dokumentacji wskazanej w treści postanowienia. Postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r. LWINB uchylił zaskarżone postanowienie, wstrzymał Gminie prowadzenie robót budowlanych, odstąpił od ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, a ponadto nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 29 grudnia 2023 r. następującej dokumentacji: (1.) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy części drogi o długości 103,43 m, usytuowanej na działce gruntu nr ewid.[...] w obrębie 2 – J., gm. O. L., wzdłuż działki nr ewid.[...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego); (2.) czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. części drogi wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 20 ust. 4; (3.) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył 28 grudnia 2023 r. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami i decyzją Burmistrza O. L. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 6 listopada 2023 r. oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB postanowieniem z dnia 29 lutego 2024 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dołączonej do akt dokumentacji do dnia 31 marca 2024 r. W dniu 29 marca 2024 r. Gmina, w związku z treścią ww. postanowienia organu pierwszej instancji, dostarczyła cztery egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego. W dniu 6 maja 2024 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie, którym nałożył na Gminę obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 31 maja 2024 r., stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonych czterech egzemplarzach projektu budowlanego. W dniu 31 maja 2024 r. Gmina O. L. przedłożyła uzupełnione cztery egzemplarze projektu budowlanego. Postanowieniem z 12 sierpnia 2024 r. PINB ustalił Gminie opłatę legalizacyjną za samowolną budowę części drogi gminnej o długości 103,43 m (kat. obiektu bud. XXV), na działce gruntu nr ewid.[...] położonej w obrębie 02 – J., gm. O. L., w wysokości [...] zł. W wyniku zażalenia wniesionego przez S. G. (dalej także jako: skarżąca), postanowieniem z dnia 3 października 2024 r. LWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie Prawa budowlanego, ponieważ postępowanie zostało wszczęte, a nie zostało zakończone przed wejściem w życie powyższej ustawy. LWINB wskazał, że inwestor przedłożył decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, cztery egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany został poddany analizie w zakresie zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zweryfikowano kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i informacji. Stwierdzono, że projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Do projektu budowlanego dołączono oświadczenie projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ odwoławczy uznał, że wobec stwierdzenia prawnej możliwości legalizacji, prawidłowe było zastosowanie przez PINB art. 49 ust. 1 i 2 p.b., na podstawie którego ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 2 p.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata legalizacyjna, z uwagi na treść art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1-3 p.b., stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) oraz pięćdziesięciokrotnego podwyższenia. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do Prawa budowlanego. LWINB wskazał, że według załącznika do Prawa budowlanego drogi stanowią kategorię obiektu XXV, a dla kategorii obiektu XXV — współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 1, zaś współczynnik wielkości obiektu (w) uzależniony jest od długości w kilometrach. Według załącznika do Prawa budowlanego dla długości drogi 1 km (w przedmiotowej sprawie długość drogi wynosi 0,10343 km) współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie opłata legalizacyjna wynosi [...] zł (50 x 500 zł x 1 x 1 = [...] zł). Skargę na powyższe postanowienie wywiodła S. G., podnosząc zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez nieodpowiednią kontrolę przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu i wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej pomimo istotnych braków i nieprawidłowości tych dokumentów, tj.: - nieobjęcie projektem budowlanym robót polegających na rozbiórce wykonanego samowolnie utwardzenia drogi; - wadliwe określenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, jako mieszczącego się w całości w działce nr [...]; - niekompletność projektu budowlanego wobec niezałączenia do niego pozwolenia dla Gminy O. L. na odzysk odpadów budowlanych; - nieokreślenie w treści projektu budowlanego szczegółowych zasad gromadzenia i zastosowania przez inwestora - Gminę O. L. odpadów. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia – zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie Prawa budowlanego, co wynika z treści art. 25 tejże ustawy. Okoliczność ta ma doniosłe znaczenie, ponieważ przepisy właściwe w tej sprawie kształtują w sposób zupełnie odmienny tok postępowania legalizacyjnego, niż wynika to z aktualnie obowiązujących przepisów. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym zasady, wyrażonej w art. 28 p.b., zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 p.b.. Samowola budowlana ma miejsce wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Postępowanie legalizacyjne stanowi natomiast zorganizowaną i spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia skutku w postaci przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Ustawodawca w art. 48 i 49 p.b. przewidział procedurę rozbiórki i legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Prowadzenie procedury legalizacyjnej jest uzależnione od woli i inicjatywy inwestora. Przedłożenie wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 p.b.). Zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 2), wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (pkt 3) – oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Należy zatem wskazać, że z treści powyższego przepisu nie wynika, aby etap ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej następował po stwierdzeniu w drodze decyzji, że spełnione zostały przesłanki z art. 49 pkt 1-3 p.b. W istocie z treści przepisu wynika kolejność działań organu, który powinien najpierw zweryfikować prawidłowość przedłożonej dokumentacji, a następnie ustalić opłatę legalizacyjną. Jednakże ostatnim etapem postępowania jest wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, która kończy postępowanie legalizacyjne i w której rozstrzygana jest kwestia spełniania wszystkich wymagań niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji. Analiza art. 49 ust. 3 p.b. prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy organ stwierdzi naruszenia w zakresie wynikającym z art. 49 ust. 1 p.b., to wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. (tj. nakazuje rozbiórkę). Tożsame rozstrzygnięcie zapada, gdy nie zostanie uiszczona w terminie opłata legalizacyjna. Natomiast zgodnie z art. 49 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ wydaje decyzję pozytywną (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego). Decyzja jest jednak wydawana dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi spełnienie wszystkich wymagań wynikających z art. 49 ust. 1 p.b., zarówno co do prawidłowości i kompletności złożonej dokumentacji oraz po uiszczeniu w terminie opłaty legalizacyjnej. W tak zakreślonym stanie prawnym istotne jest to, aby nie doszło do sytuacji, w której te same okoliczności są przez organ badane dwukrotnie i dwukrotnie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej ma charakter wpadkowy (incydentalny) w stosunku do postępowania legalizacyjnego, gdyż dotyczy wyłącznie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej i nie przesądza o wyniku postępowania głównego (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2808/20 i cyt. tam orzecznictwo). Nie jest kolejnym etapem postępowania legalizacyjnego, który następuje po jednoznacznym stwierdzeniu, że zachodzą podstawy do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie legalizacji. Takiej wykładni jednoznacznie sprzeciwia się treść art. 49 ust. 3 i 4 p.b. Prawidłowość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie złożonej dokumentacji może zostać poddana kontroli poprzez zaskarżenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – a taka decyzja może zapaść po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. W sprawie ustalono inwestora, na którego nałożono obowiązki w toku postępowania i który przedłożył dokumentację, która będzie podlegała weryfikacji przez organ. Nie jest sporna także kwalifikacja spornego obiektu – jako drogi gminnej. W treści skargi nie jest kwestionowana również wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej. Dostrzec należy, że skargę na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej wniosła S. G., która nie jest adresatem tej decyzji. Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszym postępowaniu organy mają obowiązek dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego i zbadania czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Niecelowe byłoby bowiem prowadzenie postępowania w zakresie opłaty legalizacyjnej, gdyby zgromadzony materiał dowodowy prowadził do oczywistego i jednoznacznego wniosku o niedopuszczalności zalegalizowania samowoli budowlanej. Z tego względu prawo do wniesienia zażalenia służy nie tylko inwestorowi, ale także uczestnikom postępowania (por. wyrok NSA z 22 września 2022 r., sygn. II OSK 3308/19). Uwzględniając, że organy są zobowiązane w toku postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej, do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, nie można jednak tracić z pola widzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu zmierzającym wyłącznie do określenia ciężaru finansowego, jaki inwestor powinien ponieść, aby mogło dojść do legalizacji samowoli budowlanej. W postępowaniu dotyczącym tego postanowienia, organy badają kwestię nałożenia opłaty i weryfikują czynniki, które mają wpływ na jej ustalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w tym postępowaniu nie jest możliwe dokonanie oceny dokumentów i okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 p.b., nie jest dopuszczalne uzupełnienie takiej dokumentacji poprzez zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 49 ust. 3 p.b., ani uchylenie postanowienia o opłacie, po to by takie postanowienie wydał organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3621/19). W sprawie dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej można uwzględnić jedynie okoliczności jednoznacznie i z góry warunkujące legalizację, czyli wyłącznie oczywiste kwestie, które przesądzają o niedopuszczalności pozytywnego zakończenia postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą takie oczywiste i nieusuwalne przeszkody prawne, uniemożliwiające wydanie w przyszłości pozytywnej decyzji inwestorowi. Należy jednak podkreślić, że okoliczności te będą dokładnie badane przez organy – ale przed (ewentualnym) wydaniem decyzji, o której stanowi art. 49 ust. 4 p.b. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że w stanie prawnym właściwym dla wydawanego postanowienia uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest następstwem zalegalizowania samowoli budowlanej, lecz stanowi przesłankę (warunek) wydania takiego rozstrzygnięcia. Na etapie postępowania ustalającego opłatę legalizacyjną nie ma możliwości merytorycznego przesądzenia kwestii, które warunkują zalegalizowanie samowoli budowlanej. W świetle powyższych rozważań, analiza skargi prowadzi do wniosku, że zarzuty skarżącej są co najmniej przedwczesne. Koncentrują się one bowiem na okolicznościach dotyczących wywodzonej wadliwości i niekompletności przedłożonego do akt sprawy projektu budowlanego. Jak wskazano powyżej na tym etapie postępowania nie jest dopuszczalne kwestionowania postanowienia o nałożenia na inwestora określonych obowiązków oraz sposobu wywiązania się z tych obowiązków. Nie można jednak pominąć, że również stwierdzenie przez organy na tym etapie postępowania, że inwestor prawidłowo wykonał obowiązki było przedwczesne. W tym zakresie uzasadnienie organów obu instancji jest wadliwe, co jednak nie przekłada się na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie doniosłe znaczenie ma natomiast stwierdzenie, że nie wystąpiły oczywiste podstawy do ustalenia, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego jest niedopuszczalne. Końcowo należy wskazać, że Sąd z urzędu poddał kontroli wynikającą z zaskarżonego postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej, nie dostrzegając w tym zakresie sprzeczności z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.