II OSK 3308/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 812/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 lipca 2018 r. nr WINB-WOA.7722.133.2018.EU w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek L. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., II SA/Gl 812/18, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) z dnia 16 lipca 2018 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej PINB) postanowieniem z dnia 24 maja 2018 r. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 49 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej p.b.), w sprawie z wniosku B. sp. z o.o. z siedzibą w W. o zatwierdzenie projektu budowlanego samowolnie wybudowanego węzła betoniarskiego przy ulicy [...] w K., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej wynoszącej 125 000 zł. Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia L. Sp. z o.o. z siedzibą w K., uchylił ww. zaskarżone postanowienie w całości. Skargę na postanowienie ŚWINB złożyła B. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd powołując się na orzecznictwo i wykładnię przepisów przychylił się do poglądu stanowiącego, że skoro adresatem postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, to nie oznacza to, że stronami postępowania legalizacyjnego mogą być tylko te podmioty. Stąd do postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej nie odnosi się ograniczenie pojęcia strony, które zostało przewidziane w art. 28 ust. 2 i ust. 3 p.b. Legitymacja procesowa do złożenia zażalenia na postanowienie przysługuje więc, zgodnie z zasadami ogólnymi, adresatowi postanowienia, czyli stronie w sensie art. 28 k.p.a., oraz podmiotom na prawach strony. Ponieważ w postępowaniu występują sporne interesy stron, a opłata jest jednym z etapów do legalizacji wymagającej spełnienia przesłanek wyjściowych, merytorycznych, ocenianych przez organy, to nie ma powodów do ograniczenia w niniejszej sprawie konstytucyjnych praw podmiotu, który założył zażalenie. Skoro, jak stwierdza również ŚWINB, zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane przedwcześnie, bez wyczerpującego ustalenia okoliczności przedmiotowej sprawy, pozwalających na dokonanie subsumpcji prawnej i oceny stanu faktycznego, to Sąd nie przesądza merytorycznej treści rozstrzygnięcia, gdyż nie pozwalają na to braki w postępowaniu dowodowym. Kwestie merytoryczne będą podlegały badaniu w toku dalszego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 p.b., poprzez przyjęcie, że uczestnikowi postępowania innemu niż samowolny inwestor służy prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 z zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona, gdyż postanowienie z dnia 16 lipca 2018 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. w sytuacji gdy zażalenie nie mogło być merytorycznie rozpoznane ze względu na jego niedopuszczalność, 3. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 123 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 p.b. poprzez brak wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia 16 lipca 2018 r., pomimo że zostało ono wydane z przekroczeniem granic kontroli postanowienia i niezasadną ingerencją w istotę sprawy, 4. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia, które pomimo przyjęcia za swą podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie orzekło, co do istoty sprawy, 5. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd postanowienia, które pozostaje w sprzeczności z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, 6. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd postanowienia, które wydano z pogwałceniem zaufania skarżącej do władzy publicznej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli ŚWINB oraz uczestnik postępowania L. Sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o jej oddalenie, a uczestnik postępowania ponadto o zasądzenie kosztów postępowania "w przypadkach przewidzianych w ustawie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym jest kwestia, czy uczestnikowi postępowania innemu niż samowolny inwestor służy prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej oraz czy w sprawie dotyczącej opłaty legalizacyjnej mogą być rozstrzygane inne kwestie niż związane z wysokością tej opłaty. Powyższa problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo to nie było jednolite. Przyjmowano w nim zarówno, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b., pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej (wyrok NSA z 18.06.2020r., II OSK 3621/19, LEX nr 3071946), jak i że organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia – aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia – wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (wyrok NSA z 14.01.2009r., II OSK 1812/07). Prezentując to drugie stanowisko w orzecznictwie NSA podkreślano, że na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną organ ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (wyroki NSA z 17.09.2008r., II OSK 1050/07; z 23.10.2008 r., II OSK 1285/07). Przepis art. 49 ust. 1 p.b. nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Powyższe oznacza, że organy mają obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy (wyroki NSA z 4.02.2020r., II OSK 3342/17, LEX nr 2958322; z 8.05.2019r., II OSK 3073/17, LEX nr 2689478). Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację podzielić należy stanowisko, że na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną organ ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z tym stanowiskiem. W tej sytuacji nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 p.b., bowiem skoro obowiązkiem organu było badanie, czy całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego może stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy, prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej służyło nie tylko inwestorowi, ale również pozostałym uczestnikom postępowania. W konsekwencji powyższego nie można skutecznie zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 z zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wniesione przez uczestnika postępowania zażalenie było dopuszczalne i mogło być merytorycznie rozpoznane. Z tych też względów zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 123 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 p.b. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. również nie były trafne. Sąd I instancji nie naruszył ponadto art. 8 § 2 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., bowiem sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolując zaś stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracyjne WSA prawidłowo ocenił, że organ II instancji nie naruszył powyższych unormowań, ponieważ zaskarżone postanowienie było zgodne z jedną z linii orzeczniczych NSA. Organ nie odstąpił więc od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz nie naruszył zaufania do władzy publicznej. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 29 czerwca 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.