II SA/Lu 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi S.P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi PTK "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], usytuowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości W.W. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wyjaśnił, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, jakim jest rozstrzygnięcie wniosku strony postępowania S.P. o wznowienie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy z [...] r. Okoliczność ta zdaniem organu uzasadniała zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia powyższego wstępnego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor, zarzucając, iż rozstrzygnięcie wniosku S.P. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a wniosek ten nie został złożony przez stronę postępowania – tym samym powinien pozostać bez rozpoznania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. uchylił powyższe postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że złożenie wniosku przez S.P. o wznowienie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] r. nie daje podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, gdyż wniosek ten nie stanowi zagadnienia wstępnego, rozstrzyganego przez inne organy. Organ drugiej instancji podkreślił, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ponadto w niniejszej sprawie, jak podnosi Wojewoda, nie bez znaczenia jest również fakt, że organ samorządowy odmówił wznowienia postępowania dotyczącego decyzji ostatecznej Wójta Gminy w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej. Na postanowienie organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła S.P., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżyła decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia [...] r. Skarżąca podniosła również, iż zaskarżyła także decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zakończonej decyzją Wójta Gminy z dnia [...] r. oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej, postanowienie Starosty z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie powinno być uchylone przez Wojewodę do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia co do lokalizacji i środowiskowych uwarunkowań. S.P. podniosła, że prowadzenie postępowania przez Starostę będzie skutkować wydaniem pozwolenia na budowę i wykonaniem tego obiektu, w sytuacji, gdy decyzje w sprawie lokalizacji i środowiskowych uwarunkowań mogą zostać uchylone przez kolegium lub przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ze względów formalnych decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań w niniejszej sprawie, następnie jednak Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę, odmówiło wznowienia postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a więc zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.). Związek ten istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi tego rodzaju zależność. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowanie w tej sprawie uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami). W myśl przepisu art. 32 ust. 1 powołanej ustawy pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska i uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Natomiast stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalsze przepisy ustawy wskazują, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2), jakie wymagania powinien spełniać projekt budowlany i co powinien ten projekt zawierać (art. 34 ust. 1-3). Obowiązki organu administracji w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę określa przepis art. 35, który w ust. 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymaganej ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, a także zaświadczenia o wpisie osoby sporządzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; 4) wykonanie i sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3), natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Z powołanych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wskazana w postanowieniu organu pierwszej instancji przyczyna zawieszenia postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpatrzenie sprawy z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i wydanie decyzji w tej sprawie nie jest bowiem uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, przewidziany w przepisach ustawy – Prawo budowlane oznacza konieczność dołączenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ostatecznej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, co potwierdza również przepis art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), który stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Spełnienie przez inwestora tego wymogu oraz pozostałych warunków określonych w powołanych wyżej przepisach ustawy – Prawo budowlane powoduje, że organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest okolicznością bezsporną, że w sprawie inwestycji, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zakończone decyzją ostateczną, określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie nie może być uznane za okoliczność uniemożliwiającą rozpatrzenie sprawy o pozwolenie na budowę i wydanie decyzji przed rozpoznaniem wniosku o wznowienie. Należy podkreślić, że stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej określającej środowiskowe uwarunkowania jest wiążący dla organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 16 § 1 k.p.a. wynika zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych, która wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Skoro zatem organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedłożona została decyzja ostateczna określająca środowiskowe uwarunkowania, organ ten nie może podważać jej mocy obowiązującej. Kwestia ewentualnej weryfikacji decyzji ostatecznej nie może być uznana za kwestię prejudycjalną. Zauważyć bowiem należy, że w chwili orzekania przez organ architektoniczno-budowlany możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w oparciu o decyzję ostateczną określającą środowiskowe uwarunkowania. W wyroku z dnia 4 kwietnia 2005 r. (II GSK 27/05, nie publikowanym) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 k.p.a. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. NSA podkreślił, że na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Z tego względu samo stwierdzenie, że ewentualne wznowienie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań mogłoby w przyszłości doprowadzić do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Podobnie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2005 r. (VII SA/Wa 358/04, nie publikowanym) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy wydania pozwolenia na budowę. Prawidłowe jest stanowisko organu drugiej instancji, że rozpatrzenie sprawy na podstawie wymienionych przepisów i wydanie decyzji nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy organ wniosku o wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje zatem w ogóle potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżone postanowienie, uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania jest więc prawidłowe. Przedmiotem zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji była tylko kwestia procesowa i tylko w takim zakresie mógł orzekać organ drugiej instancji. Oznacza to, że postępowanie co do istoty sprawy prowadzone będzie w dalszym ciągu przez organ pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.