II SA/Lu 898/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. J.-R., N.J. i E. J. na decyzję Wojewody z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] , nr [...] Kierownik Oddziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego, działający z upoważnienia Wojewody utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...], nr [...], odmawiającą zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 103/35, położonej w Z. oraz umarzającą postępowanie administracyjne o zwrot części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 103/36 położonej w Z. Postępowanie toczyło się na wniosek N. i J. J. z dnia 29 września 1995 r. Wniosek dotyczył zwrotu nieruchomości oznaczonej wcześniej numerem 30/4, położonej w Z. przy ul. W., która stanowiła własność wnioskodawców na podstawie aktu własności ziemi z dnia 1 marca 1974 r. Przedmiotowa działka decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 listopada 1976 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w związku z planowaną budową osiedla mieszkaniowego. Następnie wywłaszczona nieruchomość weszła częściowo w skład działki oznaczonej nr 103/9 o pow. 934 m² , a w pozostałej części w skład działki nr 103/1. Działka nr 103/9 została zwrócona na rzecz byłych właścicieli tj. N. i J. J. na podstawie ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego z dnia [...], znak: [...]. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości (działki nr 30/4) będąca działką nr 103/1 stanowiącą własność Skarbu Państwa, początkowo pozostawała w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa B. O. Sp. Akcyjna w Z. (K. B.) na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...], znak [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej (KW 67969), prowadzonej przez Sąd Rejonowy VI Wydział Ksiąg Wieczystych w dniu 2 stycznia 1995 r. Przedsiębiorstwo B. O. w Z. wpisane do rejestru przedsiębiorstw państwowych zostało przekształcone w dniu 28 marca 1994 r. w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa działającą pod firmą Przedsiębiorstwo B. O. Spółka Akcyjna w Z. Nowo utworzona spółka przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego sprzedała na rzecz "E. – I." Spółka Akcyjna z siedzibą w K. umową z dnia 10 października 1997 r. (Rep. A nr 4828/1997). Następnie decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...], znak: [...] działka nr 103/1 została podzielona na działki nr 103/35 i nr 103/36. Nowo utworzone działki zostały przeniesione przez ww. Spółkę Akcyjną na rzecz "E. – I." – [...]." Sp. z o.o. w K. (księga wieczysta KW nr 94267). Ta z kolei umową z dnia 16 grudnia 2004 r., Rep. A nr 4947/2004 darowała działkę nr 103/35 na rzecz Gminy Miejskiej Miasta. Działka ta nadal pozostaje w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej Miasta i stanowi część drogi gminnej. Fakt ten przesądził o odmowie wnioskodawcom zwrotu działki nr 103/35. W myśl bowiem art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Natomiast prawo do działki nr 103/36 zostało przeniesione przez "E. – I. – [...]." na rzecz "P. E.-35 Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" aktem notarialnym z dnia 31 marca 2005 r. (Rep. A nr 2206/2005). Mając powyższe na uwadze organy administracyjne uznały, że w stosunku do działki nr 103/36, która pozostaje w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej od 2 stycznia 1995 r. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, należy zatem zastosować art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z ze zm.), na podstawie którego wnioskodawcom w niniejszej sprawie nie służy zwrot żądanej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania jest bezprzedmiotowe i stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. J.-R. działająca we własnym imieniu oraz jako pełnomocnik N. J. i E. M. J. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego m.in. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie faktu spełnienia kryteriów w nim wskazanych oraz niewykorzystanie działki zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budownictwo mieszkaniowe. W skardze podniesiono także dokonywanie zmian w stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości, mające miejsce już po wszczęciu postępowania o zwrot oraz zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których część działki przeznaczona została pod komunikację drogową. Wskazano także przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że kontrola sądowa sprawowana w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje wyłącznie ocenę dotyczącą zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Organy administracji w niniejszej sprawie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Przepis ten stanowi, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, to jest roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Uregulowanie rozdziału 6, działu III w tym art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów tej ustawy oraz odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wskazanych w art. 216 wyżej wymienionej ustawy. Zatem aby móc prawidłowo zastosować art. 229 ustawy o gospodarce gruntami należy w pierwszej kolejności ustalić, czy wywłaszczenie bądź przyjęcie nieruchomości nastąpiło w oparciu o wyżej wymienioną ustawę, bądź też, któryś z aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z 2004-11-30, I SA 1267/03, opubl: "Legalis"). W niniejszej sprawie organy obydwu instancji uznały, że przejęcie spornej nieruchomości nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) i ustawa ta znajduje się w katalogu aktów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zamieszczony jest w dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Jest to przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. W rozpatrywanej regulacji intertemporalnej ustawodawca przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i postanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Skoro więc postępowanie w rozważanej sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1998 r. (dzień wejścia w życie nowego prawa), to zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy nowej ustawy, w tym art. 229 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/2006, opubl. LEX nr 290617). Przepis ten, jako szczególny, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Roszczenie o zwrot nieruchomości, stosownie do art. art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej,. Osobą trzecią, w rozumieniu powołanego przepisu, jest każda - zarówno fizyczna, jak prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2001 r., I SA 2469/99, opubl: LEX nr 82648). Nie można więc podzielić zarzutu, aby przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, podobnie jak nie można podzielić zarzutu, że działka 103/1 (kiedyś działka 30/4) nie została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej – K. B. w Z. i że prawo to nie zostało ujawniono w księdze wieczystej. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że decyzją z dnia 24 października 1994 r. Wojewoda stwierdził nabycie przez K. B. w Z. prawa wieczystego użytkowania na okres 99 lat (k. – 19 akta admin.). Prawo to zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej (nr Kw 67969) prowadzonej przez VI Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego (k. – 10 akta admin.). Podkreślić tutaj można, że podstawę dokonania ustaleń odnośnie terminu ujawnienia prawa użytkowania wieczystego stanowić może jedynie zaświadczenie z czterech działów księgi wieczystej - wystawione przez sąd wieczystoksięgowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r., I SA/Wa 1795/05, opubl: Legalis). Zatem wpis do księgi w niniejszej sprawie odpowiada powyższym wymogom. W sytuacji oddania nieruchomości gruntowej umową w użytkowanie wieczyste wpis do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny. Brak wpisu bowiem oznacza, że prawo to nie powstało, a zatem brak do dochodzenia roszczenia o zwrot w sytuacji kiedy dana nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy, w świetle jej art. 229, nie przysługuje niezależnie od faktu czy dana nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, czy też nie. W związku z tym podniesione w skardze zarzuty, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla niniejszego postępowania (por. np. wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/2006, LEX nr 290617). Należy podkreślić w związku z tym, że wskazany art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określający przypadki w których poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Z uwagi na treść powołanego wyżej artykułu, organ w ogóle nie może rozważać kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Na gruncie wskazanych wyżej przepisów, a w szczególności art. 229 ustawy, nie mają znaczenia dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji zmiany w zakresie użytkowania wieczystego, które zachodziły w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości. Decydujący jest bowiem podniesiony wyżej fakt przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w niniejszej sprawie miało miejsce i nie jest w skardze kwestionowane. Fakt powyższy stanowi zatem przesłankę zastosowania art. 229 ustawy niezależnie od następnych czynności prawnych związanych ze zmianami w zakresie użytkowania wieczystego. Podobnie, nie może być przedmiotem kontroli sądu podnoszony w skardze zarzut uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego część nieruchomości została przeznaczona na drogę. Strona skarżąca nie podniosła zresztą żadnych konkretnych zarzutów w stosunku do tego planu czy trybu jego uchwalania, jedynie ogólnie powołując ten fakt jako działanie powodujące niekorzystne dla niej skutki finalne. W tym kontekście należy natomiast podnieść, iż organy prawidłowo zastosowały przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), odmawiając zwrotu działki nr 103/35. Zarzut przewlekłości postępowania nie może być natomiast samodzielnym argumentem, przemawiającym za uwzględnieniem skargi z tego powodu, że niezależnie od tego, jak szybko toczyłoby się postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 29 września 1995 r. już w dniu 29 października 1994 r. przekazano tę nieruchomość w użytkowanie wieczyste, ujawnione w księdze wieczystej dnia 2 stycznia 1995 r., a więc na ponad dziewięć miesięcy przed dniem złożenia wniosku. Jak ponadto wynika z akt sprawy, w sprawach dotyczących nieruchomości wydzielonych z działki oznaczonej pierwotnie numerem 30/4 toczyły się różne postępowania, w tym także wiążące się ze zwrotem części nieruchomości (działka 103/9), zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania a także zmianami w zakresie prawa użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł w kontekście poczynionych rozważań i wskazanych argumentów stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.