II SA/Lu 898/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 21 września 2011 r., po rozpoznaniu odwołania Z. W., utrzymało w mocy decyzję z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N.: 1. przyznającą zasiłek celowy specjalny w wysokości 150 zł z przeznaczeniem na zakup opału do kuchni węglowej, 2. stwierdzającą, że świadczenie zostanie wypłacone w Banku Spółdzielczym w N. w dniu 26 lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioskami złożonymi w dniu 19 stycznia 2011 r. (datowanymi na 15 i 17 stycznia 2011 r.) Z. W. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie pomocy pieniężnej na zakup opału w kwocie 480 zł. Wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu z cierpiącym na schorzenia psychiczne wnioskodawcą organ pierwszej instancji, w celu ustalenia jego sytuacji życiowej, posłużył się dokumentacją zgromadzoną w aktach administracyjnych znaną organowi z urzędu. W oparciu o ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 11 marca 2011 r. oraz pismo wnioskodawcy z tej daty organ ustalił, że Z. W. utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 634,64 zł miesięcznie. Fakt, iż wnioskodawcy zajęto wierzytelności z tytułu potrąceń komorniczych i z tego powodu otrzymuje kwotę około 452,60 zł nie ma wpływu na sposób wyliczenia wysokości dochodu. Zgodnie z pismem wnioskodawcy z dnia 11 marca 2011 r. jego stałe wydatki wynoszą 395,00 zł miesięcznie. Z. W. jest osobą cierpiącą na schorzenie psychiczne, która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, pozostaje w separacji z żoną, która mieszka w tym samym budynku. Z. W. porusza się bez pomocy osób drugich, samodzielnie załatwia wszystkie sprawy życia codziennego. W oparciu o powyższe okoliczności organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzję przyznał mu zasiłek celowy specjalny w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na zakup opału do kuchni węglowej. Organ podkreślił, iż wysokość przyznanej pomocy uzasadnia fakt, iż wnioskodawca ma stałe źródło dochodu w postaci renty, otrzymuje pomoc w formie świadczenia pieniężnego na dożywianie w kwocie 200 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu co do przyznania odwołującemu się pomocy, wskazując, iż rozstrzygniecie to zostało uzasadnione należycie i nie nosi znamion dowolności. Aktualnie odwołujący się utrzymuje się z renty oraz został mu przyznany na cały rok 2011 świadczenie pieniężne w kwocie 200 zł miesięcznie w ramach pomocy z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ nie dopatrzył się w sytuacji strony okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy w większym wymiarze niż udzielona mu decyzją organu pierwszej instancji. Posiadany dochód oraz udzielana pomoc społeczna pozwala, zdaniem Kolegium, na wygospodarowanie przez odwołującego się środków na ewentualne uzupełnienie opału we własnym zakresie, o ile zajdzie taka konieczność. Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja organu pierwszej instancji zawiera obszerne uzasadnienie w pełni odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Jedynym powodem nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego w niniejszej sprawie było zachowanie odwołującego się. W ocenie Kolegium prawnie wadliwa jest natomiast praktyka pracowników organu pierwszej instancji, którzy zawiadamiają na piśmie stronę o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zamiast, jak byłoby wystarczające, poinformować o tym odwołującego się ustnie przy składaniu przez niego wniosku o pomoc bądź telefonicznie uzgadniając termin wywiadu. Wbrew twierdzeniom Z. W. notatki służbowe pracowników socjalnych posiadają walor dowodów w sprawie zgodnie z art. 75 k.p.a. Przepis ten jako dowód w postępowaniu administracyjnym dopuszcza wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Kolegium brak numerów stron w decyzji organu pierwszej instancji oraz zawarcie w sentencji decyzji informacji o terminie wypłaty świadczenia stanowią uchybienia, nie dające jednak podstawy do uchylenia tejże decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż pozostałe podnoszone w odwołaniu kwestie, w tym obraźliwe stwierdzenia i określenia adresowane do pracowników organu administracji, nie mają wpływu na wynik sprawy i na uwzględnienie nie zasługują. Od powyższej decyzji skargę do Sądu złożył Z. W., zarzucając organom administracji obu instancji wielokrotne naruszanie prawa na jego szkodę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Skarżący domagał się przyznania świadczenia na zakup opału, zastosowanie mieć będą zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobie samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący, świadczenie to może być przyznane wyłącznie, gdy dochód tej osoby nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, które wynosi 477 zł. Z ustaleń organów administracji wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pozostaje w separacji z żoną, która mieszka w tym samym budynku. Jego dochód, który stanowi renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 634,64 zł miesięcznie, przekracza kryterium dochodowego w wysokości 477 zł, warunkujące przyznanie zasiłku celowego na podstawie powołanych przepisów. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl zaś ustępu 4 tego artykułu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Fakt, iż z przysługującej skarżącemu renty potrącane są egzekwowane przez komornika należności niealimentacyjne i w związku z tym skarżący, jak podaje faktycznie otrzymuje kwotę około 452,60 zł, w świetle powołanych art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy, nie ma wpływu na wysokość dochodu w rozumieniu ustawy. Prawidłowo zatem organy administracji wydały w niniejszej sprawie decyzje w oparciu o art. 41 pkt. 1 ustawy stanowiący, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody, co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przyznając skarżącemu zasiłek celowy specjalny w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na zakup opału do kuchni węglowej. Wskazać należy przede wszystkim, iż wbrew twierdzeniom skarżącego podnoszonym w toku postępowania administracyjnego organy "ustaliły jego szczególną sytuację", skoro przyznały mu przedmiotowe świadczenie, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy. Jedynie bowiem stwierdzenie, że sytuacja życiowa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" uprawniało organy administracji, w myśl wskazanego przepisu, do przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Sąd podziela również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż rozmiar udzielonej skarżącemu pomocy jest odpowiedni, mając na względzie sytuację życiową skarżącego. Jakkolwiek wysokość przyznanego świadczenia, zdaniem skarżącego jest za niska (we wniosku wskazał, iż oczekuje przyznania kwoty 480 zł), to również w tej kwestii trzeba mieć na względzie, że decyzje w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia opierają się na uznaniu administracyjnym. Okoliczność ta sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Ponownie należy więc podkreślić, że udzielając pomocy w formie świadczeń pieniężnych ze środków pomocy społecznej, organy administracji kierują się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007, I OSK 1464/06, LEX nr 299415). Organy administracji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu pomoc w niższym wymiarze niż oczekiwał. Uzasadniając wysokość udzielonego zasiłku celowego specjalnego organy te słusznie zwróciły uwagę, że Z. W. posiada stały dochód w postaci renty z tytułu niezdolności do pracy, której wysokość przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej na zasadach ogólnych. Pomimo tego skarżący objęty jest od lat systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w N. W szczególności decyzją z dnia 28 marca 2011 r. przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 200 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r. w ramach pomocy z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 ustawy, przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (ust. 4). Skarżący, co w rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, jest osobą cierpiącą na schorzenia psychiczne. W myśl zaś § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138), w przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w § 8, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. Należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom Z. W., wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu z cierpiącym na schorzenia psychiczne skarżącym, prawidłowo postąpiły organy administracji ustalając jego sytuację życiową w oparciu o dokumentację znajdującą się w aktach administracyjnych innych spraw, znaną organom z urzędu. W ocenie Sądu takie działanie organu było nie tylko zgodne z prawem, lecz również leżało w dobrze pojętym interesie skarżącego. Przepisy ustawy uprawniają organy administracji do odmowy przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia w sytuacji, gdy wnioskodawca utrudnia bądź uniemożliwia przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W myśl bowiem art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a do takiej sytuacji dochodzi m.in. w przypadku utrudniania bądź uniemożliwienia przeprowadzenie wywiadu, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż fakt, że organ pierwszej instancji pomimo uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, lecz we własnym zakresie ustalił jego sytuację życiową i przyznał mu wnioskowaną pomoc, świadczy o działaniu na korzyść skarżącego, zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy winny kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, iż zamieszczenie w sentencji decyzji Kierownika OPS w N. z dnia 5 lipca 2011 r. stwierdzenia, że "świadczenie zostanie wypłacone w Banku Spółdzielczym w N. w dniu 26 lipca 2011 r." stanowi naruszenie prawa, niemające jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Jakkolwiek przepisy ustawy nie określają konieczności zawierania tego rodzaju rozstrzygnięcia w osnowie decyzji przyznającej świadczenie pieniężne, to zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie to jest korzystne dla skarżącego i stanowi wyraz działania organu kierującego się dobrem skarżącego, albowiem umożliwia mu zaplanowanie przyszłych wydatków na cel objęty przyznaną pomocą pieniężną. Ubocznie należy zwrócić również uwagę skarżącemu, iż zawarte w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego słownictwo, używane przez niego w stosunku do pracowników organów obu instancji, w ocenie Sądu, jest co najmniej niestosowne i z tego powodu nie powinno być stosowane przez skarżącego. Uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).