II SA/Lu 9/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi E. Ś., J. K., J. K., G. B., B. P., R. R., na uchwałę Rada Miasta Świdnik z dnia 23 maja 2005 r. nr XXX/224/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. E. Ś., G. B., B. P., J. K., R. R. i J. K., mieszkańcy ulicy P. w Ś. wnieśli – na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - skargę na uchwałę Rady Miasta Świdnik z dnia 23 maja 2005r., Nr XXX/224/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. - w części dotyczącej ulicy P. Zarzucili, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), zwanego dalej rozporządzeniem, w zatwierdzonym planie nie przewidziano w zakończeniu nieprzelotowej ulicy P. (drogi klasy D - dojazdowej) placu do zawracania samochodów, co wpływa na bezpieczeństwo jej użytkowania, zwłaszcza w razie pożaru lub innego miejscowego zagrożenia. Skarżący podnieśli, że w odniesieniu do ulicy B. P. – AD63 KDD-G poza określeniem jezdni jako dwupasmowej i podaniem szerokości pasa drogowego (10m) z możliwością jej poszerzenia w rejonie dwóch skrzyżowań, plan nie przewiduje placu do zawracania samochodów, podczas, gdy w odniesieniu do innych ulic (m.in. ulicy O. i W. P.) plan takie rozwiązania zawiera. Zarzucili, że Rada Miasta w toku prac nad planem uwzględniła wniosek A. W., właściciela działek nr [...] o "odkupienie niewykorzystanego gruntu pochodzącego z projektowanej – zlikwidowanej drogi działki nr [...] na polepszenie warunków zabudowy jego działki nr [...] i przeznaczyła tę działkę na cele mieszkaniowe zamiast na cele komunikacyjne (plac do zawracania). W ocenie skarżących, Rada Miasta przekroczyła w ten sposób granice władztwa planistycznego naruszając obowiązujące przepisy, w tym Konstytucję. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Świdnik wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że wbrew zarzutom - w obowiązującym od 23 września 2005r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 170 z 2005r. - planie zagospodarowania przestrzennego, przewidziano dla ulicy P. oznaczonej symbolem AD 63KDD-G plac do zawracania samochodów, bowiem na odcinku 15 m przewidziano możliwość poszerzenia jezdni do szerokości 15m. Tak zaprojektowany teren posiada parametry placu do zawracania samochodów, w tym ciężarowych, zgodne z warunkami technicznymi określonymi w § 125 cyt. rozporządzenia. W świetle tego przepisu plac do zawracania powinien mieć kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12, 5 x 12,5m. Szczegółowe określenie placu nastąpi jednak na etapie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił przy tym, że w tekście planu wprawdzie nie opisano tego placu, ale odesłano w tym zakresie do rysunku planu, na którym zaznaczone jest poszerzenie ulicy z 10 do 15m na odcinku zlikwidowanej drogi w rejonie skrzyżowania. W podobny sposób zaznaczono place do zawracania na wskazanych przez skarżących ulicach O. i W. Organ podniósł, że rozmiary placu w tym przypadku nie musiały być określone indywidualnie, bowiem w świetle § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia obowiązek indywidualnego określenia rozmiarów placu istnieje tylko w odniesieniu do ulic klas wyższych: klasy zbiorczej, głównej i głównej przyspieszonej, a nie ulicy dojazdowej, jaką jest ulica P. Ulica ta służy do obsługi kilkunastu domów w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i jest użytkowana głównie przez samochody osobowe oraz sporadycznie przez samochody ciężarowe. W tej sytuacji uwzględnienie żądań skarżących o przeznaczenie działki o wymiarach 10x40 m tj. ok. 400m2 na plac do zawracania samochodów na drodze osiedlowej, o małym natężeniu ruchu, nie ma uzasadnienia. W przekonaniu organu, plan nie narusza w żaden sposób interesu prawnego ani prawa skarżących, ani obowiązujących przepisów w szczególności w zakresie bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, zachowania odpowiednich warunków użytkowania zgodnie z przeznaczeniem drogi publicznej. Zaskarżony plan, obowiązujący od 2005r., posiada konieczne uzgodnienia i opinie, a w toku jego uchwalania nie zostały naruszone żadne przepisy. Na rozprawie sądowej skarżący podkreślili, że działka, która w ocenie Rady Miasta przeznaczona jest na plac manewrowy, jest w istocie skrzyżowaniem z drogą, która została zlikwidowana i przekształcona na działkę budowlaną. Działka ta ma powierzchnię znacznie mniejszą niż place manewrowe istniejące na sąsiednich ulicach i nie posiada terenu przeznaczonego pod chodnik i pas zieleni. Skarżący wyjaśnili, że na etapie uchwalania planu nie korzystali ze środków odwoławczych, gdyż nie wiedzieli, że plan jest uchwalany i takie środki im przysługują. Ich zdaniem, najbardziej optymalnym rozwiązaniem byłoby urządzenie placu manewrowego na działce nr [...] J. K. wyjaśnił, że wprawdzie nie jest właścicielem żadnej z działek przy ul. P., ale działka nr [...] stanowi własność jego matki. Natomiast B. P. podniósł, że prowadzi działalność gospodarczą, z którą związany jest ruch dużych samochodów i dlatego potrzebny jest mu plac nawrotowy. W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2010r. skarżący podtrzymali swoje zarzuty. Podkreślili, że §7 ust. 4 rozporządzenia wymaga indywidualnego określenia rozmiarów placu do zawracania, zaś na drogach klas Z i wyższych nie wykonuje się takich placów, co wynika z § 125. W ocenie skarżących zatwierdzony plan nie przewiduje placu nawrotowego, lecz jedynie zwykłe skrzyżowanie, o czym świadczą ukształtowane krawędzie pasa drogowego w formie łuku kołowego tj. zgodnie z § 71 rozporządzenia. Skarżący uważają, że brak wyraźnego zapisu w treści planu o placu do zawracania i powołanie się jedynie na rysunek planu stanowi naruszenie §8 ust. 2 rozporządzenia i wprowadza w błąd, a naniesiony na wyrys planu pomiędzy działkami [...] kwadrat, opisany wymiarami 12,5 x 12,5m, mający oznaczać plac do zawracania nie zawiera pobocza, chodnika, pasa zieleni ani innych elementów drogowych, co ich zdaniem oznacza, że plac taki w rzeczywistości nie został zaplanowany. W konsekwencji, skoro nie ma go w planie miejscowym, to nie będzie możliwe wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na jego budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną zaskarżania uchwał rad gminy (miasta) jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skarżących E. Ś., G. B., B. P., R. R. i J. K. legitymacja do złożenia skargi wynika z faktu, że są współwłaścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika także, że zostały spełnione wymogi formalne rozpoznania przez Sąd skargi na uchwałę Rady Miasta Świdnik z dnia 23 maja 2005r., bowiem skarżący w dniu 19 października 2009r. bezskutecznie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przez wyżej wymienioną uchwałę oraz wnieśli skargę z zachowaniem wymaganego terminu tj. w dniu 7 grudnia 2009r. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali jednak, by zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. uchwałę lub akt może skutecznie zaskarżyć jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący uzasadniają naruszenie ich interesu prawnego brakiem wyraźnego wskazania w tekście zatwierdzonego planu miejscowego - placu do nawracania samochodów na ulicy P., co ich zdaniem oznacza, że plac ten nie został w planie w ogóle przewidziany i powoduje "ograniczenie w zapewnieniu spełnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, zachowania odpowiednich warunków użytkowych zgodnie z przeznaczeniem drogi publicznej". Skarżący ogólnie powołują się na możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa w rejonie ulicy P. w związku z tym, że - ich zdaniem – plan nie przewiduje placu do zawracania. Przez interes prawny rozumie się istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Naruszenie zaś interesu prawnego lub uprawnienia ma miejsce, gdy skarżącemu kwestionowanym aktem zostaje odebrane lub ograniczone wynikające z prawa materialnego uprawnienie, względnie zostanie nałożony nowy lub też zmieniony ciążący dotychczas obowiązek. Badając sprawę stwierdzić należy brak podstaw do przyjęcia, że takie naruszenie miało w odniesieniu do skarżących miejsce. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy planu mają zasadniczo charakter kształtujący ład przestrzenny, a więc kreują sytuację faktyczną i zasadniczo nie wywołują bezpośrednio skutków prawnych w odniesieniu do obszaru (nieruchomości), którego dotyczą. Jak wynika z akt sprawy skarżący – E. Ś., G. B., B. P., J. K., R. R. są wspówłaścicielami działek nr [...] położonych przy ulicy P., na której ze względu na to, że jest to ulica nieprzelotowa klasy D, powinien być – zgodnie z § 125 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wykonany plac do zawracania samochodów. Plac taki powinien mieć promień nie mniejszy niż 6,0 m dla samochodów osobowych lub 9,0 m albo kształt kwadratu. Powołany przepis zezwala, by plac do zawracania samochodów miał inne wymiary i kształt w planie, jeśli będą spełnione powyższe warunki zawracania samochodów. (ust.3) Bezspornym jest, że zatwierdzony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy przewiduje na ulicy P. na odcinku 15 m poszerzenie drogi z 10m do 15m, co maksymalnie dawałoby kwadrat o wymiarach 15m x 15m. Z rysunku planu wynika, że poszerzenie to będzie obejmować działkę nr [...] oraz częściowo działkę nr [...], które nie należą do żadnego ze skarżących. Skarżący nie kwestionują tej okoliczności, podnoszą jedynie, że w treści planu powinien znaleźć się wyraźny zapis, że poszerzenie to będzie przeznaczone na plac nawrotowy z dokładnym wskazaniem jego przyszłych rozmiarów. Powołują się przy tym na zapis § 7 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym rozmiary terenu potrzebnego na węzeł, skrzyżowanie (...) oraz na plac i parking powinny być określone indywidualnie. Ich zdaniem, brak szczegółowego określenia wymiarów placu, z dokładnym wskazaniem pasów zieleni i innych urządzeń towarzyszących, oznacza, że w planie w ogóle takiego placu nie przewidziano, a więc nie będzie on mógł być zrealizowany w przyszłości, co narusza § 1 rozporządzenia, który stanowi, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane zapewniają: spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, a także zapewniają odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej. Właśnie z niezachowania tych warunków skarżący wywodzą swoją legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały zatwierdzającej plan miejscowy. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, bowiem wejście w życie zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmieniło ich sytuacji prawnej w sposób negatywny. Byli i są właścicielami działek usytuowanych przy drodze gminnej o jezdni dwupasmowej i szerokości 10m. Plan przewiduje, że droga ta będzie poszerzona według rysunku planu i plan takie poszerzenie w części graficznej wykazuje. W świetle obowiązujących przepisów skarżącym nigdy nie przysługiwało indywidualne prawo domagania się od organu "zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, a także zapewnienia odpowiednich warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem drogi publicznej" tj. ochrony praw rzeczowych, zwłaszcza prawa własności, ani też dóbr osobistych (życia, zdrowia) poprzez wybudowanie przedmiotowego placu do nawracania. Nie można więc uznać, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny, bowiem w tym zakresie nigdy takiego interesu oni nie posiadali. Okoliczności te mogą być rozważane w przyszłości podczas realizacji inwestycji drogowej przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić także należy, że nawet podnoszone w skardze ewentualne niezachowanie określonych warunków technicznych, nie oznacza automatycznie ani zagrożenia ani naruszenia interesu prawnego skarżących, w każdym przypadku niezbędne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy niezachowaniem warunków technicznych a konkretną sytuacją prawną konkretnego podmiotu (osoby), zaistniałą w związku z uchwaleniem planu w chwili wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, nietrafne jest stanowisko skarżących, że zatwierdzony plan miejscowy nie przewidział placu do nawracania, bowiem nie umieścił go w części tekstowej i nie określił jego wymiarów "indywidualnie". Skarżący powołują się przy tym na § 1 cyt. rozporządzenia. Analizując powołany przepis stwierdzić należy, że pojęcie "określone indywidualnie" nie oznacza obowiązku określenia wymiarów konkretnego placu (parkingu, węzła, skrzyżowania) w sposób sztywny, lecz – wbrew zarzutom skargi - daje możliwość wskazania tych wymiarów ramowo ("od....do"), jak w niniejszej sprawie. Pojęcie "indywidualnego" określenia placu (węzła, parkingu, skrzyżowania), o którym mowa w ust. 4 paragrafu 125 cyt. rozporządzenia należy interpretować łącznie z ust. 1 , 2 i 3 tego przepisu, które odnosząc się do szerokości ulicy określają precyzyjnie sytuacje, w których szerokość ta może być zwiększona lub zmniejszona. Natomiast w ust. 4, a więc w odniesieniu m.in. do placu do nawracania samochodów, ustawodawca nie wprowadził żadnych podobnych kryteriów szczegółowego ustalania wielkości takiego placu, który ma być określony "indywidualnie", a więc może być określony w planie w sposób dowolny, byle uwzględniał minimalne wymiary, wskazane w § 125 rozporządzenia. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż plan nie przewiduje możliwości realizacji placu do nawracania, skoro zgodnie z rysunkiem planu, do którego wprost odwołano się w części tekstowej (wbrew zarzutom skargi nie zachodzi więc sprzeczność pomiędzy częścią graficzną a tekstową planu), przewidziano możliwość poszerzenia drogi do maksymalnej powierzchni stanowiącej kwadrat o wymiarach 15m x 15m, a zatem spełniających wymogi określone w § 125 rozporządzenia. Sugestie utworzenia zatoki do nawracania samochodów na działce stanowiącej własność gminy bądź innych osób mają na celu stworzenie wygodniejszego dla skarżących sposobu korzystania z ulicy P., lecz nie są argumentem świadczącym o naruszeniu przysługujących im praw. Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, skoro skarżący nie wykazali, by uchwalony zgodnie z przepisami ustawy, plan zagospodarowania przestrzennego ograniczał ich w sposobie korzystania z ich własnych nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z planem nie zwalnia skarżących od wykazania, że spowodowało to naruszenie ich indywidualnych interesów prawnych. Brak legitymacji procesowej J. K. wynika natomiast z faktu, że nie jest on ani właścicielem działki położonej przy ulicy P. W konsekwencji Sąd uznając, że skarżący nie wykazali, by ich interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, na podstawie art. 151 ustawy z dania 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o oddaleniu skargi.