II SA/Lu 900/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. Ł. i M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. We wniosku z dnia 27 marca 2014r. adresowanym do Zarządu Dróg i Mostów w L. M. Ł. i M. Ł. domagali się umożliwienia zapoznania z aktami spraw "S." spółka z o.o i A. – M. Z. dotyczącymi zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów. Podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. o odmowie umożliwienia przeglądania akt powyższych spraw, a zatem stal się zasadny wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją dnia [...] Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L. działający z upoważnienia prezydenta Miasta L. odmówił udostępnienie informacji publicznej o wspomnianych wyżej postępowaniach. Z kolei decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powyższą decyzję uchyliło i sprawę przekazało Prezydentowi do ponownego rozpoznania. W dniu 15 lipca 2014r. Naczelnik Wydziału Parkowania Zarządu Dróg i Mostów w L. poinformował wnioskodawców, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania możliwe jest zapoznanie się z częścią akt nie objętych tajemnicą handlową przedsiębiorstwa i zaprosił do swojej siedziby. Jednocześnie podano numery stron akt postępowań, które wspomniane podmioty zgodziły się udostępnić. W dniu 22 lipca 2014r. M. Ł. i M. Ł. złożyli zażalenie na pismo z dnia 15 lipca 2014r. określając go jako postanowienie. Wyjaśnili, że udostępnione im karty z akt spraw są dla nich nieistotne. W ich mniemaniu organ odmawiając udzielenia wnioskowanych informacji, a umożliwiając dostęp do nieistotnych dla nich i nie wnioskowanych informacji, powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W motywach jego uzasadnienia podano, że zgodnie z przepisami kpa zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia, jeśli kodeks tak stanowi oraz na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym przez organ administracji publicznej na podstawie art. 36 kpa, jak też przewlekle prowadzenie postępowania. Należy zatem przyjąć, że zażalenie nie przysługuje od innych form działania organu np. umów, czynności materialno – technicznych, aktów normatywnych, faktów lub informacji urzędowych. Pismo z dnia 15 lipca 2014r. nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu kpa i w związku z tym nie przysługuje od niego odwołanie lub zażalenie. Ma charakter informacyjny o czynnościach procesowych podejmowanych w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Do wydania postanowienia, jak również decyzji, a więc aktu władczego i wywołującego skutki prawne, konieczne jest istnienie podstawy w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Według Kolegium wydanie decyzji lub postanowienia w powyższej sprawie dotknięte byłoby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt.2 kpa, bowiem żaden przepis nie przewiduje rozstrzygania spraw tego rodzaju w drodze decyzji, czy postanowienia, tym samym akt ten byłby pozbawiony podstawy prawnej. Odnosząc się do zarzutu zaniechania wydania decyzji w trybie art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Kolegium wskazało, że zostanie ona wydana w razie podtrzymywania żądania, a uprawnienia wnioskodawców będą chronione w drodze odwołania. Natomiast wobec bezczynności organu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. W związku z tym przysługuje skarga na ewentualną przyszłą bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i M. Ł. zarzucili organowi błędne ustalenie, że w istocie pismo z dnia 14 lipca 2014r. nie stanowiło decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji wniesiony środek odwoławczy nie może być traktowany jako odwołanie. W ocenie skarżących organ nie podjął także czynności zmierzających do wszechstronnego rozpoznania sprawy, zaniechał przeprowadzenia postępowania w sposób pozwalający na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i budzący zaufanie do władzy publicznej oraz zaniechał załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli. Wskazano ponadto na naruszenie art. 2, 32 ust.1 i ust.2 oraz art. 45 ust.1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, prawa do sądu, równości proporcjonalności i niedyskryminacji, w sytuacji, gdy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych praw zwłaszcza w kontekście możliwości zaskarżenia decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, powołując się na orzecznictwo, że jeśli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. Nie nazwa bowiem, a treść pisma wskazują na zamiar strony. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie uwzględniając wniosku o udostępnienie informacji jest zobligowany do wydania decyzji, bez względu na to, czy brak udostępnienia obejmuje całość wniosku, czy tylko jego cześć. W realiach sprawy, skoro skarżący nie otrzymali żądanych informacji, stwierdzić trzeba, ze organ odmówił udostępnienia żądanej informacji. Przedmiotowe pismo należy zatem traktować jako decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Skarżący podkreślili, że zakwalifikowanie pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało wszystkie składniki przewidziane w tym przepisie. Istotne jest natomiast, że prawo do kontroli instancyjnej przysługuje wyłącznie od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, nie zaś decyzji organu w przedmiocie jej udostępnienia. Udostępnienie natomiast części akt sprawy i jednoczesny brak odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza naruszenie wspomnianych wyżej zasad konstytucyjnych. Zdaniem skarżących uznanie, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną będzie skutkować pozbawieniem możliwości kontroli działań organów administracji publicznej. W przypadku bowiem wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ będzie mógł milcząco pomijać treść wniosku i w ogóle się do niego nie odnosić, jednocześnie zachowując pozory jego uwzględnienia przez udostępnienie nieistotnej części akt. Podniesiono ponadto, że Zarząd nie wywiązał się z postulatu SKO zawartego w decyzji z dnia [...] nakazującego organowi I instancji ustalenie, które dokumenty podlegają ochronie, a które są jawne. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. W postępowaniu zażaleniowym organ zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W sytuacji braku spełnienia powyższych wymogów, zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 kpa organ stwierdza niedopuszczalność zażalenia lub wydaje postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W wyroku z dnia 30 marca 2011r. (II OSK 29/11, Lex nr 992535) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że niedopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia) może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. W pierwszym przypadku niedopuszczalność środka zaskarżenia ma miejsce wówczas, gdy został wniesiony przez podmiot nie mający legitymacji do dokonania tej czynności albo stronę nie mająca zdolności do czynności prawnych. W drugim przypadku niedopuszczalność występuje w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz, gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. Tak więc zażalenie jest niedopuszczalne m.in. w sytuacji gdy kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych przepisami kpa cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw pozwalających na wniosek, ze pismo z dnia 14 lipca 2014r. jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 kpa, a w efekcie nie sposób przyjąć, aby służył od niego jakikolwiek środek odwoławczy. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu uważa się, że postanowienie dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania, nie rozstrzygających co do istoty sprawy, chyba, że przepisy kpa stanowią inaczej ( art. 123 § 2 kpa ). Tymczasem wspomniane pismo informuje jedynie o możliwości zapoznania się z aktami spraw, do których dostępu domagali się skarżący, nie formułując żadnych wiążących rozstrzygnięć w tym zakresie. Zaznaczyć trzeba, że takie działanie odpowiada schematowi postępowania określonemu w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U z 2014r. poz. 782 ), według którego udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Inną rzeczą jest, czy informacja, którą udostępniono, odpowiada żądaniu i oczekiwaniom wnioskodawców. W takim przypadku mogą wykorzystać skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Już ta okoliczność jest wystarczająca do akceptacji stanowiska Kolegium. Wbrew przekonaniu skarżących nie ma usprawiedliwionej podstawy do upatrywania w piśmie decyzji o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 wspomnianej ustawy, która kończy postępowanie w razie istnienia podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej z powodu ochrony określonych danych lub braku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Rację mają skarżący dowodząc, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 kpa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że pismo pochodzące od organu administracji, aby stanowiło decyzję administracyjną, musi zawierać przynajmniej cztery elementy formalne, tj.: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy i podpis pracownika reprezentującego organ ( wyroki NSA z dnia 14 marca 2013r. II OSK 2663/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 z glosa J. Borkowskiego OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 ). Do tego wątku nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2014r.(I OSK 895/13 opubl. w CBOSA) trafnie zauważając, że ocena przesłanek, od wystąpienia których zależy charakter danego aktu jest nieco inna w przypadku, gdy wydaje go organ administracji publicznej i w wypadku, gdy podmiotem zobowiązanym jest podmiot nie należący do tej kategorii. W ostatnio wskazanej sytuacji przestrzeganie ustawowych wymogów jest bowiem złagodzone, a pismo może zostać uznane za spełniające warunki decyzji przy zachowaniu wspomnianych wyżej elementów. Nie sposób jednak uznać, że przedmiotowe pismo takie przesłanki spełnia. Nie zawiera przede wszystkim żadnego rozstrzygnięcia, stanowiącego przejaw woli Zarządu, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne, a sprowadza się jedynie, jak już wskazano, do poinformowania wnioskodawców o możliwości zapoznania się z wnioskowanymi aktami prowadzonych spraw w siedzibie Zarządu Dróg i Mostów. Zauważyć również należy, że nie odmawia udostępnienia żądanej informacji. Przeciwnie, jak już podano, jego treść wskazuje jednoznacznie na udostępnienie informacji, co przekreśla możliwość wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydaje się oczywiste, że wydanie decyzji o udostępnieniu informacji publicznej mogłoby skutkować uznaniem wydania jej bez podstawy prawnej, co stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt.2 kpa. Powołany zarzut dotyczący błędnej kwalifikacji pisma wydaje się tym bardziej niezrozumiały, jeśli zważyć, że sam skarżący w swoim zażaleniu wskazywał na konieczność wydania decyzji w razie " umożliwienia dostępu do nieistotnych dla strony i nie wnioskowanych informacji". Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.