II SA/Lu 903/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant: Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor N. B. M. L. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – nakazał R. G. wykonanie ścian ażurowych oraz usunięcie prowadnic do bram garażowych w budynku gospodarczym o wymiarach 6,30 m x 14,60 m na działce nr [...] przy ul. [...] w L. , w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor zrealizował przedmiotowy budynek (ceglany, o pełnych ścianach) niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, które obejmowało budowę wiaty gospodarczej o ścianach ażurowych. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. i J. S., którzy domagali się rozbiórki przedmiotowego budynku, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] – uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że na realizację wolnostojących parterowych budynków gospodarczych czy wiat o powierzchni przekraczającej 25 m2 wymagane jest – zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego – pozwolenie na budowę, dlatego przyjęcie przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia budowy wiaty o pow. 92 m2 – było wadliwe. Z tego względu obecnie postępowanie nie mogło toczyć się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w tym trybie możliwe jest wyłącznie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, zaś za takie nie można uznać przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia w sytuacji, gdy wymagane było pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy stwierdził więc, że zachodzi konieczność rozważenia zmiany trybu postępowania, dlatego niezbędne jest uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Poza tym, w zgłoszeniu nie zostało określone, że ściany wiaty miały być ażurowe, a więc nałożony przez organ I instancji obowiązek jest również z tego powodu nieuzasadniony. Sprawa wymaga również prawidłowego ustalenia przez organ I instancji stron postępowania, gdyż ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że właścicielem działki nr [...], na której zrealizowano przedmiotową inwestycję, jest wyłącznie G. L.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący R. G. domagał się stwierdzenia nieważności, bądź uchylenia decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zarzucił, że organ ten rozpoznał odwołanie M. S. i J. S., pomimo braku ich interesu prawnego, a więc przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż nie posiadają oni żadnego tytułu prawnego do działki nr [...]. W przekonaniu skarżącego stroną jest tylko on, jako dzierżawca tej działki, jeśli jednak organ uznał te osoby za strony, powinien wymienić je w decyzji administracyjnej, czego jednak nie uczynił. Ponadto organ za stronę uznał również zmarłą S. S., co stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego, nie było podstaw do wszczynania postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż skarżący dokonał zgłoszenia, w którym wskazał powierzchnię wiaty. Skoro organ architektoniczno-budowlany nie zakwestionował zgłoszenia, lecz przyjął je bez sprzeciwu nie wymagając pozwolenia na budowę, to obecnie nie można skarżącemu zarzucać samowoli. Z tego względu organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe albo orzec o braku podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, dlatego podlega oddaleniu. Przede wszystkim stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Poza sporem jest to, że skarżący dokonał w dniu 8 lipca 2010 r. zgłoszenia budowy wiaty gospodarczej, a organ architektoniczno-budowlany (tj. działający w imieniu Prezydenta Miasta L. Z. D. Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. ) przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu (pismo z dnia 22 lipca 2010 r. – k. 22 akt administracyjnych). Z załączonego do zgłoszenia projektu ogrodzenia działki nr [...] (k. 11 akt adm.) wynika, że planowana wiata miała mieć wymiary 14,61 x 6, 30 m, a więc powierzchnię 92 m2. W świetle przepisów art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), budowa takiego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, a zatem dokonanie zgłoszenia nie było wystarczające. Zasadą jest bowiem prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tylko w przypadkach wskazanych w art. 29-31 ustawy możliwe jest prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu lub bez zgłoszenia (art. 28 ust. 1 ustawy), a żaden z takich przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący zrealizował bowiem budynek gospodarczy o pow. 92 m2, co nie jest kwestionowane, a wykonanie budynku (bądź wiaty) o takiej powierzchni wymagało pozwolenia na budowę, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych czy wiat, ale o powierzchni nie przekraczającej 25 m2. Skoro więc zrealizowany przez inwestora obiekt ma powierzchnię 92 m2, to na jego budowę wymagane było pozwolenie, którego inwestor nie posiadał. Stwierdzić przy tym należy, że – wbrew zarzutom skargi – przyjęcie przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia bez sprzeciwu, pomimo iż już z treści tego zgłoszenia wynikało, że ze względu na powierzchnię planowanego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, nie zwalniało inwestora z wymogu prowadzenia budowy wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zrealizowanie robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem, ale bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowiło zatem samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy niezależnie od tego, czy faktycznie inwestor zamiast wiaty wykonał – jak ustalił to organ – budynek gospodarczy (o pełnych ceglanych ścianach), co w sprawie sporne także nie jest. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie nie mogło być prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy, a więc w trybie naprawczym, lecz należało rozważyć tryb przewidziany w art. 48. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 ustawy). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego: dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 ustawy). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy). Dalszy tryb postępowania reguluje przepis art. 49 ustawy. Zgodnie z tym przepisem – właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 ustawy). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 ustawy). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 ustawy). W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 ustawy). Z kolei w świetle z art. 50 ust. 1 ustawy – w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, bądź 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Według zaś art. 51 ust. 1 ustawy – przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (...). W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno przepis art. 48, jak i 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanych, ale w art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych w zakresie oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę czy zgłoszeniu (zob. wyrok WSA w L. z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 86/11). Tryb przewidziany w art. 48 ustawy jest bardziej rygorystyczny, gdyż zasadniczo przewiduje rozbiórkę obiektu i choć umożliwia wprawdzie legalizację, ale po spełnieniu ścisłych wymogów i uiszczeniu zwykle dość wysokiej opłaty legalizacyjnej. Ta bardziej surowa regulacja wynika z tego, że dotyczy budowy (rozbudowy, nadbudowy), a nie innych robót budowlanych (np. przebudowy, remontu, montażu), jak w przypadku art. 50 i 51 ustawy, a więc dotyczy robót zasadniczo bardziej złożonych, jak również z tego, że – jak wskazano w judykaturze – stopień zignorowania przez inwestora przewidzianych przez ustawodawcę dla organów architektoniczno-budowlanych uprawnień budowlanych, to jest ich kompetencji do oceny zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi jest większy. Stąd w art. 48 ustawy chodzi o takie sytuacje, gdy inwestor całkowicie pomija konieczność poddania ocenie planowanego przedsięwzięcia właściwemu organowi, zaś w art. 50 i 51 ustawy chodzi natomiast zasadniczo o takie sytuacje, gdy inwestor wprawdzie uzgadnia inwestycję z organem, ale przy jej realizacji nie wypełnia wszystkich warunków tych uzgodnień. Z tego względu zgodzić się należy z poglądem, że w sytuacji, gdy inwestor zamiast wymaganego prawem pozwolenia na budowę wykonuje roboty budowlane na podstawie zgłoszenia, a organ nie wnosi sprzeciwu, to ocena, czy postępowanie będzie prowadzone w trybie art. 48 czy też art. 50 i 51 ustawy, zależy od okoliczności danej sprawy. W szczególności należy wnikliwie ocenić, czy zgłoszenie nie zostało dokonane w celu obejścia prawa, gdyż zgłoszenie jako instytucja prawa budowlanego jest bardzo ułomnym i niedoskonałym instrumentem prawnym (zob. A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis 2012, s. 479). W konsekwencji Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie należało rozważyć zmianę trybu postępowania przyjętego przez organ I instancji, to jest przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro bezspornie inwestor zrealizował budynek gospodarczy o powierzchni 92 m2, a więc przekraczającej wielkość dopuszczalną dla zgłoszenia, to na taką inwestycję wymagane było pozwolenie na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Zamiast uzyskania pozwolenia inwestor dokonał natomiast zgłoszenia, wskazując na załączonym rysunku pt.: "Projekt ogrodzenia działki nr [...]" (k. 11 akt adm. organu I instancji) wymiary obiektu, pozwalające na ustalenie jego powierzchni (92 m2). W tej sytuacji nie można wykluczyć, że intencją skarżącego od początku była budowa budynku gospodarczego, a nie wiaty i że dokonanie zgłoszenia miało na celu obejście przepisów techniczno-budowlanych dotyczących pozwolenia na budowę. Z tych względów organ odwoławczy prawidłowo uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, który obowiązany będzie ustalić, czy dokonane zgłoszenie nie miało na celu obejścia przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, wymagającego przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnie rozważy zmianę trybu postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić postępowania na podstawie innych, niż organ I instancji przepisów, gdyż naruszałoby to rażąco zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok WSA w L. z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/14). Wbrew natomiast stanowisku organu odwoławczego, nie było podstaw do kwestionowania ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. W szczególności prawidłowo organ I instancji przyznał taki status właścicielom działek sąsiednich (nr [...] – wypis z rejestru gruntów – k. 23 akt adm. I instancji), to jest m.in. M. S. i J. S., czego – jak się wydaje – nie kwestionował organ odwoławczy rozpatrując odwołanie tych osób. Z uwagi jednak na to, że zachodziła potrzeba uchylenia decyzji organu I instancji, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w zakresie dotyczącym stron postępowania nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).