VIII SA/Wa 86/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1 i art. 81 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze, zm., powoływanej dalej jako Kpa), postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku warsztatowo - gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S. przez W. S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku ze skargą A. G., która wpłynęła w dniu [...].06.2008 r. dokonano w dniu [...].07.2008 r. oględzin podczas, których stwierdzono, że W. S. otrzymał pozwolenie na budowę [...] z dnia [...].03.94 r. budynku gospodarczego z zapleczem warsztatowo-składowym wydaną przez Urząd Miejski w S.. W decyzji nie określono numeru ewidencyjnego działki, na której miał zostać wybudowany budynek. W trakcie oględzin stwierdzono, że Inwestor przesunął sporny budynek o [...] m w głąb działki, jak się okazało w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego na działkę nr [...], będącą współwłasnością W. S. i A. G., dokonując istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponadto zmienił samowolnie sposób użytkowania budynku na zakład [...]. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wydano decyzję nr [...] z dnia [...].12.2008 r. nakazującą W. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W wyniku odwołania Pani G. A., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji nie ustalił, czy przedmiotowy obiekt został oddany do użytkowania i czy został wybudowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. W wyniku dodatkowego postępowania administracyjnego organ wystąpił w dniu [...].03.2009 r. do Urzędu Miejskiego z zapytaniem, czy sporny obiekt został oddany do użytkowania oraz czy obiekt w obecnej lokalizacji na granicy działki [...] jest zgodny z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. i obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (obiekt został przesunięty [...] m w głąb działki na obecną działkę [...] na odległość [...] m od krawędzi drogi.). W dniu [...].04.2009 r. wpłynęła odpowiedź z Urzędu Miejskiego w której poinformowano organ, że obiekt nie został zgłoszony do użytkowania, a strefa budowlana we wsi S. wynosiła [...] mb. W dniu [...].07.2009 r. została wydana decyzja nakazująca W. S. rozbiórkę budynku gospodarczego z zapleczem warsztatowo -składowym. Decyzja ta została uchylona decyzją WINB nr [...] z dnia [...].11.2009 r. znak: [...]. Na w/w decyzję A. G. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31.05.2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/10 oddalił skargę A. G.. W obrocie prawnym pozostała decyzja WINB nr [...], w uzasadnieniu, której wskazano na zasadność przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 4 oraz 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosła A. G., wnioskując o uchylenie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że zaskarżone postanowienie jest nieprzekonywujące i sprzeczne z prawem, gdyż u jego podłoża leży błędna wykładnia przepisów, na których zostało oparte - w szczególności przepisów zawartych w art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przyjęta interpretacja wskazanych przepisów zmierza wprost do legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie odwołującej się decyzja organu II instancji sugerująca zastosowanie wskazanych wyżej przepisów była błędna i to właśnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. słusznie ustalił, że odstępstwa są nieusuwalne wobec czego jedynym rozwiązaniem jest nakazanie rozbiórki obiektu. Właśnie decyzja o takiej treści powinna funkcjonować w obrocie prawnym. Zdaniem odwołującej się, wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku warsztatowo-gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S. przez W. S. jest zupełnie bezpodstawne, z uwagi na fakt, iż budowa została zakończona już dawno, a budynek jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem co najmniej od roku 1994. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia A. G. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W przypadkach kiedy roboty budowlane wskazane w art. 50 ust. 1, prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako że samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. Art. 50 ustawy Prawo budowlane jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane. W sprawie niniejszej, jak ustalono w toku postępowania, budynek zlokalizowany w miejscowości S. [...] na działkach nr [...] i [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia. Odstępstwa te polegały na przesunięciu obiektu w głąb działki o [...] m oraz na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo - warsztatowego na zakład kamieniarski. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po przedstawieniu właściwemu organowi projektu budowlanego zamiennego i uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor naruszył ustalenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę samowolnie wykonując zmiany podczas budowy obiektu. Powyższe nieprawidłowości wskazane przez PINB w S. w trakcie realizacji przez inwestora procesu budowlanego uzasadniają wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu dotyczących naruszenia przez W. S. prawa własności wskazał, iż wszelkie kwestie wynikające ze stosunków własnościowych między współwłaścicielami regulowane pisami prawa cywilnego, nie zaś administracyjnego, w związku z powyższym jako takie podlegają jurysdykcji sądów powszechnych. W takim przypadku poszkodowani mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Ponadto w ocenie organu nadzorczego przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 obliguje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych bez względu na okoliczność, czy budowa została zakończona, czy też nadal trwa. Zakończenie budowy w sensie technicznobudowlanym, jednakże wykonanej niezgodnie z warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszeniem, nie może stanowić o zakończeniu robót budowlanych w sensie prawnym. W takim przypadku organy nadzoru budowlanego mają prawo i obowiązek w prowadzonym postępowaniu naprawczym wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła A. G. (dalej jako skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie jest bezspornym, że budynek zlokalizowany w miejscowości S. [...] na działkach nr [...] i [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia. Odstępstwa te polegały na przesunięciu obiektu w głąb działki o [...] m . Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał na treść uzasadnienia decyzji WINB nr [...], w którym wskazano na zasadność przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 4 oraz 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu ww. okoliczność nie uprawniała organu I instancji do dosłownego wykonania zalecenia organu odwoławczego. Należy uznać, że organ odwoławczy wskazał organowi I instancji rozważenie zaistnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach, nie zaś we wcześniej zastosowanym art. 48 prawa budowlanego. Przepisy: art. 48 oraz art. 50 i 51 prawa budowlanego dotyczą wprawdzie samowoli budowlanych, jednakże zróżnicowanych w sensie faktycznym. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych w zakresie oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, oraz formalnej zgody na jego realizację. W przypadkach natomiast określonych w art. 50 (a także w art. 51) prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 839/09, Lex nr 589069). Organ I instancji winien w sposób prawidłowy ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego pod przepisy prawa. Postanowienia wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 prawa budowlanego dotyczą różnych sytuacji. Art. 51 ust. 7 prawa budowlanego pozwala stosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do robót już wykonanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 534/08, Lex nr 526534). Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 p.b. z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09, Lex nr 597095). Jeżeli budowa obiektu budowlanego została zakończona, to organ nadzoru budowlanego nie może postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, gdyż postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a tak wydane postanowienie dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 (rażące naruszenie prawa) w zw. z art. 126 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 861/06, Lex nr 338567). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności decyzji znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.