II SA/Lu 909/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zgromadzenia Związku z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zgody na zmianę treści ustanowionej służebności gruntowej przejazdu i przechodu I. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda [...] złożył w dniu 29 sierpnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę nr [...] Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin w [...] (dalej także: "Związek Gmin" bądź "Związek") z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie udzielenia zgody na zmianę treści ustanowionej służebności gruntowej przejazdu i przechodu na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] po działce nr [...] od ul. [...] w [...], wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 71 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz § 17 Statutu Związku Gmin, skutkującym jej nieważnością. Stosownie bowiem do powołanych przepisów, jak podkreślił organ nadzorczy, uchwały Zgromadzenia Związku winny być podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków Zgromadzenia. Zaskarżona uchwała została zaś podjęta inną większością niż wskazana w tych przepisach, co wynikało z faktu, że w głosowaniu nad nią brali udział reprezentanci Gmin B., U. i W., które to Gminy – w świetle obowiązujących w dacie wydania uchwały zapisów Statutu Związku Gmin – nie były członkami Związku. W odpowiedzi na skargę Związek Gmin wyjaśnił, że Zgromadzenie Związku w dniu [...] września 2013 r. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Związku Komunalnego Gmin w [...]. Paragraf 2 tej uchwały stanowi, iż członkami Związku są gminy: B., S., W., W., U. i Z. Związek zgłosił w wymaganym prawem trybie zmiany swojego Statutu, a postępowanie w tym przedmiocie – w dacie złożenia odpowiedzi na skargę – nie zostało jeszcze zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Wojewody [...] jest zasadna. Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a u.s.g., stanowiącego, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, to jest po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez zarząd związku międzygminnego uchwały zgromadzenia tego związku, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały zgromadzenia związku, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin w [...] z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie udzielenia zgody na zmianę treści ustanowionej służebności gruntowej przejazdu i przechodu na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] po działce nr [...] od ul. [...] w [...]. W świetle danych zawartych w Rejestrze związków powiatów i związków międzygminnych, prowadzonym przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, Związek Komunalny Gmin w [...] został zarejestrowany w dniu 20 października 1995 r. pod poz. 140. Statut Związku został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Przedmiotem działalności Związku jest budowa i eksploatacja urządzeń zaopatrzenia w wodę, oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnej oraz wysypisk śmieci. Rejestr – w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi Wojewody [...], wskazywał, iż do Związku należy 4 członków: gmina B., gmina S., gmina W., gmina Z. Zauważyć należy również, że wprawdzie w okresie późniejszym do Związku przystąpiły Gminy: B., U. i W., jednakże nie zostało to odzwierciedlone w treści Statutu Związku. W rozpoznawanej sprawie nie budzi więc wątpliwości, że pomimo istniejącego w tym zakresie prawnego obowiązku, po przystąpieniu nowych członków do związku władze Związku Gmin nie podjęły niezwłocznie dalszych kroków prowadzących do skutecznych zmian w Statucie tego Związku w postaci podjęcia uchwał przez wszystkie rady gmin tworzące ten Związek, jak również zgłoszenia, za pośrednictwem Wojewody, do organu prowadzącego rejestr związków międzygminnych, zmiany Statutu tego Związku w trybie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307), celem zakończenia procedury dokonania zmian Statutu i jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym. Prawidłowo w tej sytuacji stwierdził w skardze organ nadzoru, iż brak dokonania wskazanych czynności skutkuje tym, że do chwili obecnej obowiązuje Statut w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewody [...] z dnia [...] 1995 r., wskazujący jako członków Związku jedynie jego założycieli – gminy B., S., W. i Z. W myśl art. 70 u.s.g. w skład zgromadzenia związku wchodzą reprezentanci gmin uczestniczących w związku (wójt, na wniosek wójta - zastępca wójta albo radny oraz dodatkowi przedstawiciele wyznaczeni przez radę gminy, jeżeli statut związku przyznaje określonej gminie więcej niż jeden głos w zgromadzeniu). Statut Związku Gmin stanowi, iż w skład Zgromadzenia Związku wchodzą wójtowie i burmistrzowie gmin uczestniczących w Związku (§ 9 ust. 1); za zgodą rady w Zgromadzeniu gminę reprezentować może inna osoba będąca członkiem organu gminy (§ 9 ust. 2); poza wójtem lub osobą wymienioną w ust. 2 w skład Zgromadzenia wchodzą: dodatkowo jeżeli miesięczna produkcja wody w urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę w gminie wynosi: - do 15 000 m3 - 1 osoba, - powyżej 15 000 m3 - 2 osoby (§ 9 ust. 3); osoby te wyznacza zainteresowana gmina i są one przedstawicielami gmin w Zgromadzeniu (§ 9 ust. 4). Każdy przedstawiciel w Zgromadzeniu ma jeden głos (§ 9 ust. 5). Podkreślenia wymaga, jak słusznie zauważył organ nadzoru, że statutowy skład Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin w [...] w dacie podjęcia uchwały Nr [...] wynosił 8 osób. Gmina B. posiadała w Zgromadzeniu 2 przedstawicieli – R. G. i W. G. Gmina W. posiadała 2 przedstawicieli – R. C. i A. Ł. Gmina Z. posiadała 2 przedstawicieli – A. B. i J. O. Również 2 przedstawicieli w Zgromadzeniu miała Gmina S., byli to M. K. i Z. J. Poza sporem jest, albowiem nie było to kwestionowane przez Związek Gmin, że w posiedzeniu Zgromadzenia Związku w dniu 31 stycznia 2013 r. wzięło udział 7 osób, z czego uprawnionych do głosowania, to jest przedstawicieli Gmin B., S., W. i Z. obecnych było 4 na 8 uprawnionych do głosowania ogółem. Na posiedzeniu w dniu 31 stycznia 2013 r. Gmina B. była reprezentowana przez R. G., Gmina S. – przez Z. J., zaś Gmina W. – przez R. C. i A. Ł. Na posiedzeniu nie był obecny żaden z przedstawicieli Gminy Z. Pozostałe 3 obecne na posiedzeniu Zgromadzenia osoby stanowili: Z. M. i A. W. reprezentujący Gminę B. oraz J. C. z Gminy W. Oznacza to, co trafnie zarzucił Wojewoda, że brak było wymaganego przepisami Statutu (przy uwzględnieniu udziału wyłącznie przedstawicieli gmin uczestniczących w Związku) quorum niezbędnego do procedowania nad projektem zaskarżonej uchwały, to jest minimum 5 przedstawicieli z gmin wchodzących w skład związku. Z protokołu Nr [...] z posiedzenia Zgromadzenia Związku z dnia 31 stycznia 2013 r. wynika, iż uchwała ta została podjęta jednogłośnie 7 głosami "za", z tym że, jak wskazane wyżej, tylko 4 z oddanych głosów należały do przedstawicieli Gmin członkowskich Związku. Tym samym nie można uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Z tych powodów za prawidłowe należało uznać zarzuty organu nadzoru co do wydania zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem powołanego wyżej art. 71 u.s.g., z którego wynika, że wszystkie uchwały zgromadzenia związku międzygminnego muszą zapadać bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Zasadnie również zwrócono uwagę w skardze na naruszenie § 17 Statutu Związku Komunalnego Gmin w [...] w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, bez wymaganej w tym zapisie bezwzględnej większości głosów statutowej liczby członków Zgromadzenia Związku. Podkreślić należy, że argumentacja podniesiona przez Związek Gmin w odpowiedzi na skargę nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Podjęcie działań zmierzających do zmiany dotyczących Związku zapisów Rejestru związków powiatów i związków międzygminnych, prowadzonym przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, w żadnym razie nie uzasadniało oddalenia skargi Wojewody złożonej w niniejszej sprawie. Wskazać trzeba jednak, iż przeszkodę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g., albowiem przepis ten nie pozwala na stwierdzenie nieważności tej uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 2 u.s.g. w przypadku, gdy nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 tej ustawy, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadniał art. 152 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.